5月20日涉耕地保護(hù)案件特點(diǎn) ，自然資源部召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)涉耕地保護(hù)案件特點(diǎn) ，通報(bào)31起土地違法案件查處情況。其中包括：內(nèi)蒙古某休閑度假有限責(zé)任公司違法占地建設(shè)旅游設(shè)施案；遼寧某國(guó)際貿(mào)易有限公司違法占地建設(shè)仙俠鎮(zhèn)項(xiàng)目案；浙江某文旅集團(tuán)有限公司違法占用山東省泰安市土地建設(shè)旅游度假區(qū)案；福建省漳州市某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司違法占地挖湖造景案等。

這次公開(kāi)通報(bào)涉耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 的31起案件，涉及違法占用、破壞耕地特別是永久基本農(nóng)田行為，主要是工廠廠房、交易市場(chǎng)、停車場(chǎng)、挖湖造景、盜采黑土等非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目。

自然資源部執(zhí)法局局長(zhǎng)崔瑛表示，從嚴(yán)查處各類違法占用耕地或改變耕地用途行為，是牢牢守住耕地紅線、確保糧食安全的關(guān)鍵所在?？傮w上看，地方自然資源主管部門對(duì)這些案件查處的共性是體現(xiàn)涉耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 了從嚴(yán)的要求，有的項(xiàng)目一動(dòng)土即被制止和查處，該復(fù)耕的限期復(fù)耕、消除違法狀態(tài)，對(duì)相關(guān)責(zé)任人嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)，涉嫌構(gòu)成犯罪的，依法依規(guī)移送司法機(jī)關(guān)追究責(zé)任。

目前，這些案件涉及的耕地被違法占用的狀態(tài)已基本消除，相關(guān)責(zé)任人已被追責(zé)問(wèn)責(zé)。向社會(huì)公開(kāi)通報(bào)31起案件查處情況，可以切實(shí)發(fā)揮查處一案、警示一方、教育一片的作用，同時(shí)督促指導(dǎo)地方政府和有關(guān)部門進(jìn)一步增強(qiáng)牢牢守住耕地紅線、確保糧食安全的政治自覺(jué)和行動(dòng)自覺(jué)，履職盡責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)違法占用耕地的行為做到“零容忍”。

崔瑛在新聞發(fā)布會(huì)上說(shuō)，公開(kāi)通報(bào)土地違法案件查處情況，首先，提醒社會(huì)大眾不要以身試法，打消僥幸心理，耕地紅線不得觸碰，各類違法占用耕地或改變耕地用途行為必將受到法律嚴(yán)懲，甚至觸犯刑律，竹籃打水一場(chǎng)空，賠了夫人還折兵。

其次，提醒地方黨委政府必須時(shí)刻繃緊耕地保護(hù)的弦，耕地保護(hù)、糧食安全黨政同責(zé)，要層層壓實(shí)各級(jí)黨委和政府保護(hù)耕地的責(zé)任，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力，對(duì)在耕地保護(hù)方面有令不行、有禁不止、失職瀆職的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。

第三，督促地方自然資源主管部門對(duì)新增違法占用耕地行為“零容忍”，嚴(yán)格執(zhí)法，落實(shí)好執(zhí)法全過(guò)程記錄、執(zhí)法公示、重大案件會(huì)審、報(bào)告、錯(cuò)案責(zé)任追究等制度，履職盡責(zé)，不等不靠，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴(yán)查處。查處違法占用耕地重大典型案件中，一旦發(fā)現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部存在履職不力、監(jiān)管不嚴(yán)、失職瀆職等問(wèn)題，必須依法依規(guī)將相關(guān)線索移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)追究責(zé)任。自然資源主管部門應(yīng)與紀(jì)檢監(jiān)察、公安、檢察院、法院、司法、審計(jì)等部門加強(qiáng)信息溝通和成果共享，推動(dòng)追責(zé)問(wèn)責(zé)及整改落實(shí)，形成打擊違法占用耕地、守護(hù)耕地紅線的合力。

31起土地違法案件查處具體情況：

一、北京市通州區(qū)漷縣鎮(zhèn)馬務(wù)村余某違法占地建設(shè)砂土廠案。2018年年底，余某未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用通州區(qū)漷縣鎮(zhèn)馬務(wù)村土地22.51畝（耕地22.16畝）堆放砂石料、建設(shè)砂土廠。2019年7月，北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)通州分局立案查處，責(zé)令退還土地，限期拆除地上建筑物和其涉耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。2020年7月，北京市通州區(qū)人民法院依法作出判決，判處余某有期徒刑七個(gè)月，并處罰金人民幣2萬(wàn)元。目前，涉案地塊已整改到位。

二、天津市西青區(qū)高某違法占地圈建院落放置集裝箱案。2020年5月，西青區(qū)高某未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用天津市西青區(qū)辛口鎮(zhèn)耕地8.25畝圈建院落，硬化地面，放置集裝箱。同年8月，天津市規(guī)劃和自然資源局西青分局立案查處，督促整改。同年9月，當(dāng)事人自行拆除違法建筑。

三、河北省秦皇島市撫寧某物流服務(wù)有限公司違法占地建設(shè)停車場(chǎng)案。2019年10月，秦皇島市撫寧某物流服務(wù)有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用撫寧區(qū)田各莊管區(qū)邴各莊村永久基本農(nóng)田13.4畝建設(shè)臨時(shí)停車場(chǎng)。同月，撫寧區(qū)自然資源和規(guī)劃局立案查處，下達(dá)《責(zé)令停止違法行為通知書》和《責(zé)令改正違法行為通知書》。同年11月，該公司自行拆除地上建筑物，恢復(fù)耕種條件。

四、山西省大同市韓某違法占地建設(shè)收儲(chǔ)糧場(chǎng)案。2018年7月，大同市廣靈縣南村鎮(zhèn)南村村民韓某未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用南村鎮(zhèn)沙泉東堡村5.36畝（耕地4.83畝）建設(shè)收儲(chǔ)糧場(chǎng)。同年9月，廣靈縣自然資源局立案查處，責(zé)令退還土地，拆除非法占用耕地上的違法建筑，恢復(fù)耕種條件。目前，涉案地塊已整改到位。

五、內(nèi)蒙古某休閑度假有限責(zé)任公司違法占地建設(shè)旅游設(shè)施案。2018年5月，內(nèi)蒙古某休閑度假有限責(zé)任公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用包頭市達(dá)茂旗希拉穆仁鎮(zhèn)呼和點(diǎn)素嘎查耕地32.36畝建設(shè)旅游蒙古包及附屬設(shè)施。2019年1月，原達(dá)茂旗國(guó)土資源局立案查處，沒(méi)收地上建筑物及附屬設(shè)施，并處罰款12.946萬(wàn)元。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。2020年9月，達(dá)茂旗人民法院對(duì)該公司法定代表人王某依法作出判決，判處拘役三個(gè)月，緩刑四個(gè)月。目前，該公司已全額繳納罰款，地上建筑物和附屬設(shè)施已移交達(dá)茂旗財(cái)政局。希拉穆仁鎮(zhèn)黨委給予1名相關(guān)責(zé)任人警告處分。

六、遼寧某國(guó)際貿(mào)易有限公司違法占地建設(shè)仙俠鎮(zhèn)項(xiàng)目案。2019年4月，遼寧某國(guó)際貿(mào)易有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用沈陽(yáng)市法庫(kù)縣依牛堡子鎮(zhèn)崔家屯村、三面船鎮(zhèn)馬家溝村耕地25.31畝建設(shè)仙俠鎮(zhèn)項(xiàng)目。同年11月，法庫(kù)縣自然資源局立案查處，督促整改。違法當(dāng)事人自行拆除了地上建筑物，恢復(fù)土地原狀。法庫(kù)縣紀(jì)委監(jiān)委對(duì)4名相關(guān)責(zé)任人批評(píng)教育、誡勉談話。

七、四川某工程建設(shè)有限公司違法占用吉林省榆樹(shù)市土地建設(shè)攪拌站案。2018年8月，四川某工程建設(shè)有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)占用吉林省榆樹(shù)市于家鎮(zhèn)中山村永久基本農(nóng)田55.83畝建設(shè)高速公路攪拌站。同年9月，榆樹(shù)市自然資源局立案查處，責(zé)令退還土地，拆除攪拌站和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，并處罰款107.9451萬(wàn)元。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。目前，涉案地塊已整改到位。

八、黑龍江省五常市福太村盜采泥炭黑土破壞耕地案。2021年1月，五常市五常鎮(zhèn)蓮花村村民馬某、吉林省梨樹(shù)縣個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶王某等4人以改造土地為名盜采泥炭黑土，涉及五常市沙河子鎮(zhèn)福太村耕地143.15畝（永久基本農(nóng)田90.07畝）。2月21日、23日，五常市自然資源局兩次現(xiàn)場(chǎng)核查并制止采挖行為，下達(dá)《責(zé)令停止違法行為通知書》，于3月立案查處，督促整改。該案因涉嫌構(gòu)成非法采礦罪、非法占用農(nóng)用地罪移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。3月底，公安機(jī)關(guān)將4名犯罪嫌疑人全部抓獲。目前，案件已移交法院審判。哈爾濱市紀(jì)委監(jiān)委對(duì)該案中履職不力的13名相關(guān)責(zé)任人給予黨紀(jì)政務(wù)處分。

九、上海市奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)周某違法占地建設(shè)花木培育展示銷售市場(chǎng)案。2018年4月，周某未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)六墩村土地16.93 畝（永久基本農(nóng)田11.82畝）建設(shè)花木培育展示銷售市場(chǎng)。2019年1月，奉賢區(qū)規(guī)劃和自然資源局下達(dá)《責(zé)令停止違法行為通知書》，當(dāng)事人立即自行拆除了大棚、硬化道路，對(duì)土地進(jìn)行了復(fù)墾。

十、江蘇省連云港市贛榆區(qū)青口鎮(zhèn)王某違法占地建設(shè)生產(chǎn)廠區(qū)案。2014至2019年，王某未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用連云港市贛榆區(qū)城西鎮(zhèn)大里村集體土地25.16畝（耕地19.27畝）建設(shè)生產(chǎn)廠區(qū)。2020年10月，連云港市自然資源和規(guī)劃局立案查處，責(zé)令退還土地，沒(méi)收符合規(guī)劃的建筑物，拆除不符合規(guī)劃的建筑物，并處罰款29.8547萬(wàn)元。同年12月，涉案地塊沒(méi)收、拆除整改到位，罰款收繳到位。贛榆區(qū)紀(jì)委監(jiān)委及城西鎮(zhèn)黨委給予4名相關(guān)責(zé)任人黨紀(jì)處分。

十一、浙江省衢州市柯城區(qū)石梁鎮(zhèn)下村王某等人破壞農(nóng)用地案。2019年7月，衢州市柯城區(qū)石梁鎮(zhèn)下村王某、李某、鄭某等人違法占用土地19.14畝（耕地15.46畝）填埋建筑垃圾，造成耕地嚴(yán)重毀壞。2020年5月，衢州市自然資源局巡查發(fā)現(xiàn)違法行為并立案查處。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

十二、安徽省蚌埠市單某違法占地堆放煤矸石案。2019年2月，單某未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用蚌埠市固鎮(zhèn)縣胡溝鎮(zhèn)魏莊村集體土地17.33畝（永久基本農(nóng)田11.34畝）堆放煤矸石、煤泥、煤渣。同年3月，固鎮(zhèn)縣自然資源和規(guī)劃局立案查處。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。6月，單某對(duì)11.34畝永久基本農(nóng)田進(jìn)行復(fù)墾。2019年12月，固鎮(zhèn)縣人民法院對(duì)單某依法作出判決，判處有期徒刑六個(gè)月，并處罰金人民幣1.5萬(wàn)元。

十三、福建省漳州市某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司違法占地挖湖造景案。2018年9月，漳州市某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用華安經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)九龍工業(yè)園土地34.6畝（耕地29.17畝）挖湖造景。漳州市華安縣自然資源局督促違法當(dāng)事人自行整改。目前，土地已復(fù)耕。

十四、江西省豐城市某發(fā)展有限公司違法占地案。2019年5月，豐城市某發(fā)展有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自對(duì)豐城市上塘鎮(zhèn)田西村土地203.18畝（耕地188.99畝）進(jìn)行平整，準(zhǔn)備建設(shè)工業(yè)項(xiàng)目。2020年3月，豐城市自然資源局立案查處，責(zé)令限期改正違法行為，并處罰款221.8052萬(wàn)元，同時(shí)提出行政處分建議。同年4月，該公司自行改正違法行為，并繳納罰款。1名相關(guān)責(zé)任人被給予行政警告處分。

十五、浙江某文旅集團(tuán)有限公司違法占用山東省泰安市土地建設(shè)旅游度假區(qū)案。2020年3月，浙江某文旅集團(tuán)有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用山東省泰安市東平縣接山鎮(zhèn)朝陽(yáng)莊村土地700畝（耕地510畝，其中永久基本農(nóng)田157畝）建設(shè)東平縣朝陽(yáng)國(guó)際旅游度假區(qū)項(xiàng)目，同時(shí)非法采石、破壞公益林等。同年9月，泰安市自然資源和規(guī)劃局立案查處，責(zé)令拆除地上建筑物，沒(méi)收違法所得1720.5202萬(wàn)元，罰款520.25萬(wàn)元。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪、非法采礦罪移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。目前，該公司已對(duì)涉案地塊整改到位，恢復(fù)原貌并繳納罰款。泰安市紀(jì)委監(jiān)委、東平縣紀(jì)委監(jiān)委給予7名相關(guān)責(zé)任人黨紀(jì)處分。

十六、河南省洛陽(yáng)某農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司等違法占地建設(shè)田園綜合體案。2019年10月，洛陽(yáng)某農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司等3家公司未經(jīng)批準(zhǔn)占用伊川縣平等鄉(xiāng)永久基本農(nóng)田87畝建設(shè)游樂(lè)場(chǎng)、跑馬場(chǎng)、餐飲等非農(nóng)設(shè)施，打造伊沼荷香田園綜合體。2020年7月，伊川縣自然資源局立案查處，責(zé)令退還土地，拆除地上非農(nóng)設(shè)施，并處罰款474.8249萬(wàn)元。目前，非農(nóng)設(shè)施已拆除，永久基本農(nóng)田已復(fù)耕，土地已退還。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，伊川縣紀(jì)委監(jiān)委給予17名相關(guān)責(zé)任人黨紀(jì)政務(wù)處分。

十七、湖北省十堰某玻纖有限公司違法占地建廠案。2020年11月，十堰某玻纖有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用十堰市房縣紅塔鎮(zhèn)高碑村集體土地4.08畝（永久基本農(nóng)田3.92畝）建設(shè)玻纖廠。同月，房縣自然資源和規(guī)劃局立案查處，責(zé)令退還土地，拆除地上新建建筑物和其他設(shè)施，并處罰款8.15萬(wàn)元。目前，涉案地塊已復(fù)耕退還，罰款已繳納。

十八、湖南省洞口縣石江鎮(zhèn)某采石場(chǎng)破壞農(nóng)用地案。2018年，洞口縣石江鎮(zhèn)某采石場(chǎng)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用農(nóng)用地12.8畝（永久基本農(nóng)田12.62畝）建設(shè)采石場(chǎng)，開(kāi)采建筑石料。2019年8月，洞口縣自然資源局立案查處，責(zé)令拆除地上建筑物，恢復(fù)土地原狀。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，公安機(jī)關(guān)已向檢察院送達(dá)《起訴意見(jiàn)書》。目前，地上建筑物已拆除，土地已復(fù)耕。

十九、廣東省廣州市番禺區(qū)李某違法占地建設(shè)停車場(chǎng)案。2019年10月，廣州市番禺區(qū)李某未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用南村鎮(zhèn)員崗村土地24.3畝（耕地24畝）建設(shè)停車場(chǎng)。2020年4月，廣州市規(guī)劃和自然資源局番禺區(qū)分局立案查處，責(zé)令退還土地，拆除地上建筑物，恢復(fù)土地原狀，并處罰款48.3727萬(wàn)元。同年12月，當(dāng)事人拆除地上建筑物、硬化地面，復(fù)耕并退還土地，全額繳交罰款。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

二十、廣西某木業(yè)有限公司違法占地建設(shè)貯木場(chǎng)案。2020年8月，廣西某木業(yè)有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用崇左市扶綏縣柳橋鎮(zhèn)西華林場(chǎng)上屯分場(chǎng)土地161.5畝（永久基本農(nóng)田160.78畝）建西華林場(chǎng)貯木場(chǎng)。2021年3月，崇左市扶綏縣自然資源局下達(dá)《責(zé)令停止違法行為通知書》，限期對(duì)永久基本農(nóng)田進(jìn)行復(fù)耕復(fù)綠。4月，涉案土地復(fù)耕復(fù)綠到位。

二十一、海南省樂(lè)東黎族自治縣孫某等人違法占地建設(shè)私家莊園案。2017年，孫某、李某未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用樂(lè)東黎族自治縣尖峰鎮(zhèn)嶺頭村耕地11.15畝建設(shè)私家莊園。2019年1月，樂(lè)東黎族自治縣原國(guó)土資源局立案查處，責(zé)令拆除地上違法建筑并恢復(fù)種植條件。同年11月，樂(lè)東縣自然資源和規(guī)劃局聯(lián)合綜合行政執(zhí)法局拆除了地上建筑物和設(shè)施，并恢復(fù)種植條件。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。2020年12月，海南省第二中級(jí)人民法院對(duì)當(dāng)事人依法判決，判處孫某有期徒刑一年，緩刑一年三個(gè)月，并處罰金1萬(wàn)元；判處李某有期徒刑十個(gè)月，緩刑一年，并處罰金1萬(wàn)元。

二十二、重慶某旅游開(kāi)發(fā)有限公司違法占地堆場(chǎng)案。2019年1月，重慶某旅游開(kāi)發(fā)有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用重慶市長(zhǎng)壽區(qū)長(zhǎng)壽湖鎮(zhèn)回龍村4組土地42.66畝（耕地33.5畝）堆放碎石。2020年5月，長(zhǎng)壽區(qū)規(guī)劃和自然資源局下達(dá)《責(zé)令改正違法行為通知書》。同年11月，涉案地塊恢復(fù)原狀，復(fù)耕到位。

二十三、四川某食品有限公司違法占地建設(shè)廠房案。2017年9月，四川某食品有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用瀘州市江陽(yáng)區(qū)通灘鎮(zhèn)玉田村7組集體土地10.63畝（耕地7.6畝）建設(shè)廠房及附屬設(shè)施。2020年10月，瀘州市自然資源和規(guī)劃局立案查處，責(zé)令退還土地，沒(méi)收符合規(guī)劃的地上建筑物，拆除不符合規(guī)劃的地上建筑物，并處罰款17.72萬(wàn)元。同年11月，當(dāng)事人退還土地，全額繳納罰款，對(duì)不符合規(guī)劃的地塊復(fù)耕到位，符合規(guī)劃的地上建筑物已沒(méi)收并移交江陽(yáng)區(qū)人民政府。

二十四、貴州省凱里市某生態(tài)農(nóng)莊違法占地案。2018年8月，凱里市某生態(tài)農(nóng)莊未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用凱里市舟溪鎮(zhèn)舟南村土地15.39畝（永久基本農(nóng)田12.5畝）建設(shè)2個(gè)游泳池、10棟建筑物并硬化地面。2019年4月，凱里市自然資源局立案查處。同年5月，當(dāng)事人自行拆除復(fù)墾。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

二十五、云南省玉溪市元江縣周某等人違法占地建設(shè)停車場(chǎng)案。2018年9月，周某等人未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用玉溪市元江縣紅河街道興元社區(qū)大路新寨組、大水平社區(qū)新民組耕地63.73畝建設(shè)停車場(chǎng)及彩鋼瓦簡(jiǎn)易房等。2019年4月，元江縣自然資源局立案查處，責(zé)令當(dāng)事人退還土地，限期拆除地上建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀。同年5月，當(dāng)事人自行拆除、復(fù)耕涉案地塊。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。司法機(jī)關(guān)對(duì)3名當(dāng)事人判處緩刑、罰金20萬(wàn)元。

二十六、陜西省寶雞某實(shí)業(yè)有限公司違法占地建廠房案。2020年6月，寶雞某實(shí)業(yè)有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用寶雞市眉縣首善街道辦岳北村七組耕地75.3畝建廠房，建設(shè)圍墻，開(kāi)挖基坑。同年11月，眉縣自然資源局立案查處，責(zé)令停止違法行為，恢復(fù)土地原貌并處罰款9.0667萬(wàn)元。同年12月，該公司繳納罰款，自行拆除圍墻，回填基坑，涉案地塊復(fù)耕到位。眉縣紀(jì)委監(jiān)委對(duì)4名相關(guān)責(zé)任人作出處理。

二十七、甘肅省蘭州某商貿(mào)城有限公司違法占地案。2018年11月，蘭州某商貿(mào)城有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用蘭州市榆中縣和平鎮(zhèn)袁家營(yíng)村集體土地29.01畝（耕地27.94畝）建設(shè)商貿(mào)城項(xiàng)目。2019年4月，榆中縣自然資源局立案查處，沒(méi)收地上建筑物并處罰款18.982萬(wàn)元。同年8月，當(dāng)事人繳納罰款，9月，榆中縣自然資源局向榆中縣人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行沒(méi)收地上建筑物決定。2名責(zé)任人受到政務(wù)處分。

二十八、青海省西寧市湟中區(qū)李某破壞耕地案。2018年4月，李某未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用西寧市湟中區(qū)田家寨鎮(zhèn)毛二村永久基本農(nóng)田13.11畝修建魚(yú)塘。同月，湟中區(qū)自然資源局立案查處。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。目前，當(dāng)事人已回填魚(yú)塘。湟中區(qū)人民法院判處李某拘役六個(gè)月，緩刑八個(gè)月，并處罰金人民幣0.3萬(wàn)元。

二十九、寧夏回族自治區(qū)銀川市賀蘭縣金鑫村村委會(huì)違法占地建設(shè)市場(chǎng)案。2018年7月，賀蘭縣洪廣鎮(zhèn)金鑫村村委會(huì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用該村耕地23.12畝建設(shè)金山西瓜批發(fā)市場(chǎng)。2019年4月，賀蘭縣自然資源局立案查處，沒(méi)收地上建筑物并處罰款9.2491萬(wàn)元。同年8月，村委會(huì)繳納了罰款，沒(méi)收建筑物移交至賀蘭縣財(cái)政局。相關(guān)責(zé)任人受到政務(wù)處分。

三十、新疆某建筑安裝工程有限公司違法占地建景觀項(xiàng)目案。2020年10月，新疆某建筑安裝工程有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用昌吉回族自治州吉木薩爾縣吉木薩爾鎮(zhèn)土地825.36畝（耕地497.42畝）建設(shè)庭州灣景觀項(xiàng)目。同月，吉木薩爾縣自然資源局立案查處，責(zé)令退還土地，沒(méi)收地上建筑物和其他設(shè)施，并處罰款275.1214萬(wàn)元。該案因涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。目前，地上建筑物和其他設(shè)施已沒(méi)收，罰款已繳納。

三十一、霍城縣某木材加工有限公司違法占地案。2018年4月，霍城縣某木材加工有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)66團(tuán)4連耕地50.6畝建設(shè)木材加工廠。2019年7月，兵團(tuán)第四師自然資源和規(guī)劃局立案查處，責(zé)令拆除廠房、地面硬化等設(shè)施，并處罰款7.59萬(wàn)元。2020年10月，地上建筑物被拆除，土地已復(fù)墾，罰款已繳納。同年12月，兵團(tuán)第四師紀(jì)委監(jiān)委對(duì)9名相關(guān)責(zé)任人作出談話提醒、誡勉談話、責(zé)令檢查等處理。上述土地違法案件的查處，體現(xiàn)了各級(jí)自然資源主管部門堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格保護(hù)耕地的決策部署，嚴(yán)肅查處違法占用耕地、破壞耕地行為的態(tài)度和決心。同時(shí)也反映出耕地保護(hù)工作要持續(xù)發(fā)力、久久為功。地方各級(jí)人民政府和自然資源主管部門要進(jìn)一步增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署上來(lái)，持續(xù)打擊和遏制違法占用耕地特別是永久基本農(nóng)田行為，牢牢守住耕地紅線，確保糧食安全。

耕地是支撐人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一種重要土地資源涉耕地保護(hù)案件特點(diǎn) ，保護(hù)耕地不僅為確保糧食安全提供涉耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 了資源基礎(chǔ)，還直接關(guān)系所在國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定和生態(tài)建設(shè)。雖然早在解放初期至20世紀(jì)50～60年代，中國(guó)中央政府在頒布的相關(guān)文件或報(bào)告中就強(qiáng)調(diào)過(guò)非農(nóng)建設(shè)盡量不要占用耕地，但由于直到改革開(kāi)放前涉耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 我國(guó)耕地面積總體上都處于增加態(tài)勢(shì)，因此，保護(hù)耕地真正被引起關(guān)注是在改革開(kāi)放以后，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展而關(guān)注程度不斷提高。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)變化，中國(guó)耕地保護(hù)政策不斷健全和完善。由于1986年國(guó)家土地管理局的成立結(jié)束了我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)多部門分散管理土地的局面、1998年國(guó)土資源部的成立進(jìn)一步強(qiáng)化了土地管理體制，而2004年國(guó)務(wù)院28號(hào)文《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的發(fā)布則為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下加強(qiáng)土地管理奠定了基礎(chǔ)，因此可以簡(jiǎn)單將我國(guó)改革開(kāi)發(fā)以來(lái)的耕地保護(hù)政策簡(jiǎn)單劃分為四個(gè)發(fā)展階段。本文將基于各階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)分析和相關(guān)政策回顧，總結(jié)和分析各階段耕地保護(hù)政策的特點(diǎn)及其成效。

1.耕地保護(hù)意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒期：1978～1985年

1.1 經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)與耕地流失概況

1978年十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)，掀開(kāi)了中國(guó)改革開(kāi)放的序幕，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從此駛?cè)肓丝燔嚨溃?jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)。1978～1985年間，中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從3645.22億元增長(zhǎng)到9016.04億元，年均增長(zhǎng)率達(dá)到13.97%。由于中國(guó)的改革首先從農(nóng)村開(kāi)始，在此期間農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了較快發(fā)展，如1978～1985年間，中國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值從1397.00億元增長(zhǎng)到3619.49億元，糧食總產(chǎn)量從30477萬(wàn)噸增長(zhǎng)到37911萬(wàn)噸（全國(guó)人均糧食占有量則從317公斤/人提高到358公斤/人）。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的好轉(zhuǎn)和糧食安全壓力的減小，全國(guó)各項(xiàng)建設(shè)開(kāi)始有計(jì)劃地展開(kāi)，固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度不斷加大，1978～1985年間全國(guó)固定資產(chǎn)投資總額從668.72億元增加到了2543.20億元，一批大中型工程項(xiàng)目陸續(xù)建成投產(chǎn)或者開(kāi)工興建。與此同時(shí)，收入提高后的農(nóng)民開(kāi)始為改善居住條件而建造房屋，部分農(nóng)村地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起過(guò)程中也搭蓋了大量廠房。所有這些都不可避免地產(chǎn)生了耕地占用問(wèn)題，導(dǎo)致了耕地?cái)?shù)量的較快減少。由于缺乏這一時(shí)期有關(guān)耕地?cái)?shù)量的確切數(shù)據(jù)，我們無(wú)法準(zhǔn)確得知這一階段究竟流失了多少耕地，但仍可以從被普遍認(rèn)為偏小的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中看出這一減少態(tài)勢(shì)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1978年和1985年全國(guó)耕地總面積分別為9950萬(wàn)公頃和9620萬(wàn)公頃，7年間合計(jì)凈減少330萬(wàn)公頃，也即年均凈減少47.14萬(wàn)公頃。

1.2 耕地保護(hù)政策演變脈絡(luò)

由于糧食安全的壓力尚未消除，中央政府察覺(jué)到了耕地減少的苗頭及其漸顯的不利影響，多次在不同場(chǎng)合通過(guò)不同形式警醒國(guó)人。如1982年的《政府工作報(bào)告》將濫占耕地建房看作當(dāng)時(shí)農(nóng)村中的兩股歪風(fēng)之一（另一種是亂砍濫伐森林），1983年的中央1號(hào)文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》也將“耕地減少”列為當(dāng)時(shí)農(nóng)村的三大隱患之一（另兩個(gè)隱患是森林過(guò)伐和人口膨脹）。

為了確保糧食生產(chǎn)的資源基礎(chǔ)，中央政府多次強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地。1978年的《政府工作報(bào)告》提出，國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)和人民公社要“有計(jì)劃地開(kāi)墾荒地，使耕地面積逐年有較多的增加”。1981年《政府工作報(bào)告》認(rèn)為，“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”應(yīng)該是我們的國(guó)策，并且要求“基本建設(shè)即使非占用耕地不可，用地也要嚴(yán)加限制；農(nóng)村建房要有規(guī)劃，絕不能亂占濫用耕地”。

不僅如此，1982年的1號(hào)文件《一九八二年一月一日全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》（改革開(kāi)放以來(lái)第一個(gè)涉農(nóng)的1號(hào)文件）基于我國(guó)人多地少的現(xiàn)實(shí)，將保護(hù)耕地視為與控制人口一樣重要的國(guó)策，并且要求“要嚴(yán)格控制機(jī)關(guān)、企業(yè)、團(tuán)體、部隊(duì)、學(xué)校、社隊(duì)占用耕地，特別是城市附近的菜地更不應(yīng)占用”。1983年的1號(hào)文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》更是明確提出，要“嚴(yán)格控制占用耕地建房”和“愛(ài)惜每一寸耕地”。

在此期間，為了落實(shí)中央政府要求，相關(guān)部門陸續(xù)通過(guò)或頒布了一些法規(guī)或規(guī)章等，但數(shù)量并不多，如1982年5月4日全國(guó)人大常務(wù)會(huì)第二十三次會(huì)議原則批準(zhǔn)的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》就在一定程度上涵括了保護(hù)耕地的內(nèi)容。

1.3 耕地保護(hù)政策特點(diǎn)及成效

由于1978～1985年間恰值我國(guó)改革開(kāi)放初期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩仍然較濃，加之糧食生產(chǎn)形勢(shì)總體看好和發(fā)展經(jīng)濟(jì)愿望強(qiáng)烈，這一時(shí)期我國(guó)耕地保護(hù)政策的特點(diǎn)較為明顯：

（1）難協(xié)調(diào)糧食安全與結(jié)構(gòu)調(diào)整。確保糧食安全是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重中之重，但通過(guò)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)從而提高農(nóng)民收入的要求同樣非常迫切，耕地保護(hù)政策因而苦于協(xié)調(diào)確保糧食安全和調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，并在后期基本上妥協(xié)于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)。1981年、1982年、1983年的《政府工作報(bào)告》和1982年、1983的1號(hào)文件總體上都在要求不放松糧食生產(chǎn)的同時(shí)，積極發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，但到了1984年和1985年，對(duì)推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的高調(diào)要求在一定程度上弱化了耕地保護(hù)的重要性。

（2）總體上服從于保證建設(shè)需要。改革開(kāi)放之初，百?gòu)U待舉，各項(xiàng)建設(shè)用地需求一時(shí)突增，加上這一時(shí)期糧食生產(chǎn)形勢(shì)總體上向有利于消除糧食安全壓力的方向發(fā)展，為保證國(guó)家建設(shè)用地需求而占用一部分耕地也就成為必然。如1982年頒布的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》雖然也提出了諸如“凡有荒地可以利用的，不得占用耕地；凡有劣地可以利用的，不得占用良田，尤其不得占用菜地、園地、精養(yǎng)魚(yú)塘等經(jīng)濟(jì)效益高的土地”等要求，但該條例的制定原則之一就是“保證國(guó)家建設(shè)必需的土地”，而且第四條還明文規(guī)定“國(guó)家建設(shè)征用土地，凡符合本條例規(guī)定的，被征地社隊(duì)的干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要，不得妨礙和阻撓”。

（3）政策散布于相關(guān)文件和報(bào)告。雖然這一時(shí)期各用地部門往往基于局部利益而夸大用地需求并造成耕地浪費(fèi)，但由于沒(méi)有專門的土地管理機(jī)構(gòu)，有關(guān)耕地保護(hù)的要求只是散見(jiàn)于中央政府的相關(guān)文件和報(bào)告中，少有專門的法律法規(guī)或部門規(guī)章，從而使得耕地保護(hù)缺乏具體的法律或政策依據(jù)。

（4）實(shí)施措施稍有提及但不具體。這一時(shí)期耕地保護(hù)政策的貫徹多以行政命令形式，雖然也提到了其涉耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 他實(shí)施措施，如1982年1號(hào)文件提出“對(duì)非法占用或不合理占用的必須加以糾正和處理”，1983年1號(hào)文件提出“要做好規(guī)劃”和“要教育群眾從我國(guó)人口多耕地少的實(shí)際出發(fā)”，1984年1號(hào)文件《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》提出“對(duì)農(nóng)民向土地的投資應(yīng)予合理補(bǔ)償”等，但多停留于概念而缺少切實(shí)可行的配套措施。

正是由于上述特點(diǎn)的存在，這一時(shí)期的耕地保護(hù)政策只是警醒了國(guó)人要注意保護(hù)有限的耕地，而耕地流失依然在加劇進(jìn)行，如根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1985年全國(guó)耕地凈減少量超過(guò)了100萬(wàn)公頃，成為建國(guó)以來(lái)耕地減少數(shù)量最多的一年。

2.耕地保護(hù)政策制定起步期：1986～1997年

2.1 經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)與耕地流失概況

經(jīng)過(guò)前一時(shí)期的較快發(fā)展和改革開(kāi)放力度的不斷加大，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度在這一階段里進(jìn)一步加快，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力與日俱增。1986～1997年間，中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從10275.18億元增長(zhǎng)到78973.03億元，年均增長(zhǎng)率高達(dá)20.08%（根據(jù)《2007中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算得到）。各業(yè)發(fā)展同樣總體上保持快速發(fā)展的勢(shì)頭，如農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值從4013.01億元增長(zhǎng)到23788.40億元，糧食總產(chǎn)量從39151萬(wàn)噸增長(zhǎng)到49417萬(wàn)噸，并于1996年首次突破5億噸（50454萬(wàn)噸）大關(guān)，全國(guó)人均糧食占有量從364公斤/人提高到411公斤/人；工業(yè)總產(chǎn)值從3886.40億元增長(zhǎng)到25713.70億元。

在此期間，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的進(jìn)一步提升，各項(xiàng)建設(shè)全面鋪開(kāi)而且攤子越來(lái)越大，全國(guó)固定資產(chǎn)投資總額一路攀升(從1986年的3120.60億元增加到了1997年的24941.10 億元),城鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村等建設(shè)均得到蓬勃發(fā)展，20世紀(jì)90年代初還一度興起了“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”。各項(xiàng)建設(shè)的全面展開(kāi)，加上農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素的存在，使得這一時(shí)期耕地流失速度仍然較快。根據(jù)國(guó)家土地管理局的相關(guān)數(shù)據(jù)，1987~1995年間全國(guó)耕地因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建設(shè)占用和災(zāi)害損毀而減少568.00萬(wàn)公頃，雖然期間也通過(guò)開(kāi)荒圍墾等途徑增加了257.62萬(wàn)公頃耕地，但增減相抵仍然凈減少310.38萬(wàn)公頃，年均凈減少34.49萬(wàn)公頃。

2.2 耕地保護(hù)政策演變脈絡(luò)

鑒于當(dāng)時(shí)耕地資源的過(guò)快減少，1986年1號(hào)文件《關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》要求有關(guān)部門在年內(nèi)制定“嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地的條例”并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，同年3月的中發(fā)7號(hào)文件《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》第一次正式明確提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地，是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策”，該年6月25日六屆人大常委會(huì)還審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》），其中，對(duì)建設(shè)用地審批和毀壞耕地處罰等都做了相應(yīng)規(guī)定。1987年6月1日國(guó)家土地管理局參與發(fā)布了《關(guān)于在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中嚴(yán)格控制占用耕地的聯(lián)合通知》，要求嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地行為，而該年10月15日該局又參與發(fā)布了《建設(shè)用地計(jì)劃管理暫行辦法》，以期協(xié)調(diào)統(tǒng)籌建設(shè)用地同時(shí)切實(shí)保護(hù)耕地。而為了引導(dǎo)土地復(fù)墾以增加耕地面積以及嚴(yán)控占用耕地建窯和毀田取土燒磚，1988年國(guó)家土地管理局參與了《土地復(fù)墾規(guī)定》和《嚴(yán)格限制毀田燒磚積極推進(jìn)墻體材料改革的意見(jiàn)》等的制定和發(fā)布。

1990年《政府工作報(bào)告》在強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家下達(dá)的建設(shè)用地計(jì)劃，嚴(yán)格審批建設(shè)用地”同時(shí)，明確要求“各地方凡因建設(shè)占用農(nóng)用土地的，原則上應(yīng)承擔(dān)土地開(kāi)發(fā)的義務(wù)”。為了更好實(shí)施《土地管理法》，1991年1月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《土地管理法實(shí)施條例》。鑒于1990年和1991年亂占、濫用耕地現(xiàn)象的重新抬頭，1992年11月18日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》。針對(duì)當(dāng)時(shí)各地興辦開(kāi)發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)中多占少用、占而不用和閑置撂荒造成耕地嚴(yán)重浪費(fèi)的情況，繼1992年12月9日國(guó)辦發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地撂荒的通知》后，1993年4月28日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格審批和認(rèn)真清理各類開(kāi)發(fā)區(qū)的通知》。

為了對(duì)耕地的精華部分——基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，1994年8月18日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，隨后四年的《政府工作報(bào)告》也都明確強(qiáng)調(diào)各地要建立健全基本農(nóng)田保護(hù)制度。1996年6月19日全國(guó)土地管理廳、局長(zhǎng)會(huì)議上“實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”首次被正式提出，該年9月18日國(guó)家土地管理局還參與發(fā)布了《建設(shè)用地計(jì)劃管理辦法》。而為了增強(qiáng)威懾性和加強(qiáng)宏觀管理，1997年3月14日八屆全國(guó)人大常委會(huì)五次會(huì)議第一次設(shè)立了“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉(zhuǎn)讓土地罪”，4月15日中共中央國(guó)務(wù)院還頒布了中發(fā)11號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，后者也直接導(dǎo)致國(guó)家土地管理局在該年5月20日發(fā)布了《凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地規(guī)定》。

2.3 耕地保護(hù)政策特點(diǎn)及成效

由于我國(guó)在這一時(shí)期的前半段（1992年之前）實(shí)行的是有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，而1992年的“十四大”指出了“建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的方向，因此，這一時(shí)期可以看成是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期。在這一特殊時(shí)期里，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的強(qiáng)烈碰撞，加上經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展帶來(lái)日益旺盛的用地需求，使得我國(guó)的耕地保護(hù)政策呈現(xiàn)如下較為鮮明的特點(diǎn)：

（1）耕地保護(hù)政策受到比較利益的極大沖擊。隨著全國(guó)糧食生產(chǎn)總體上保持逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，種植業(yè)特別是糧食生產(chǎn)比較效益較為低下的特點(diǎn)愈發(fā)明顯，為了穩(wěn)步提高農(nóng)民收入水平，中國(guó)政府大力倡導(dǎo)在不亂占耕地和確保糧食生產(chǎn)的前提下加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。但由于耕地資源的多宜性和管理上的不到位，1987年因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地55.6萬(wàn)公頃。雖然隨著《關(guān)于在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中嚴(yán)格控制占用耕地的聯(lián)合通知》等的發(fā)布，這一情形在隨后幾年有所改觀，如1990年降到了20.8萬(wàn)公頃，但很快就出現(xiàn)反彈，1995年又因此而減少了51.2萬(wàn)公頃耕地。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為了這一時(shí)期導(dǎo)致耕地減少的最主要因素，如1987～1995年間合計(jì)減少耕地352.40萬(wàn)公頃，占期間耕地減少總量的62.04%。

（2）耕地保護(hù)政策的實(shí)施過(guò)度倚重行政手段。1986年《土地管理法》的頒布實(shí)施，意味著我國(guó)耕地保護(hù)政策的制定和實(shí)施開(kāi)始進(jìn)入法制化和規(guī)范化軌道。但事實(shí)并非這樣。例如，雖然《土地管理法》明確了亂占、濫用和破壞耕地等行為屬于違法，國(guó)家土地管理局還分別于1989年9月19日和1995年12月18日發(fā)布了《土地違法案件處理暫行辦法》和《土地違法案件查處辦法》，但直到1997 年才給前述行為定罪，在此之前一直缺乏處理的法律準(zhǔn)繩，而且即便如此也仍然存在執(zhí)法困難。1986年的中發(fā)7號(hào)文件《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》首次提出要“運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段控制非農(nóng)業(yè)用地”，同年頒布實(shí)施的《土地管理法》也規(guī)定可以對(duì)一些不利于耕地保護(hù)的行為進(jìn)行罰款，但由于缺乏合理的標(biāo)準(zhǔn)加之執(zhí)行不力，并未發(fā)揮其應(yīng)有的杠桿作用。法律和經(jīng)濟(jì)手段的失靈或缺位，使得耕地保護(hù)政策的落實(shí)只能更多憑借行政手段，這也可以從當(dāng)時(shí)頻發(fā)的通知或規(guī)定可以看出。

（3）耕地保護(hù)政策雖陸續(xù)制定但系統(tǒng)性不強(qiáng)。隨著1986年2月21日國(guó)務(wù)院第100次常務(wù)會(huì)議決定成立統(tǒng)管全國(guó)土地和城鄉(xiāng)地政的國(guó)家土地管理局及其8月1日的正式成立并對(duì)外辦公，我國(guó)開(kāi)始有了加強(qiáng)耕地保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)、專業(yè)隊(duì)伍和統(tǒng)一體制。自此以后，我國(guó)從宏觀和微觀方面對(duì)如何制定耕地保護(hù)政策進(jìn)行了初步探討，這一時(shí)期陸續(xù)有相關(guān)的耕地保護(hù)政策出臺(tái)。例如，提出建立以保護(hù)耕地為核心的土地利用規(guī)劃管理制度，建立以計(jì)劃指標(biāo)控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地的建設(shè)用地計(jì)劃管理制度，建立有助于政府部門控制建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的建設(shè)用地審批管理制度，建立推動(dòng)耕地補(bǔ)充的土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾管理制度，建立對(duì)耕地精華部分進(jìn)行特殊保護(hù)的基本農(nóng)田保護(hù)制度等。但總體看來(lái)，這一時(shí)期的耕地保護(hù)政策欠缺系統(tǒng)性，常常是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的臨時(shí)應(yīng)急行為。1986年《土地管理法》和1991年《土地管理法實(shí)施條例》沒(méi)有用單獨(dú)章節(jié)闡述耕地保護(hù)，而相關(guān)內(nèi)容散見(jiàn)于其他章節(jié)，也說(shuō)明當(dāng)時(shí)缺乏對(duì)耕地保護(hù)的系統(tǒng)思考。

（4）耕地保護(hù)政策與其他政策存在協(xié)調(diào)難度。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，如何更合理利用耕地資源往往成為不同部門的共同關(guān)注點(diǎn)，而在部門利益的驅(qū)使下，相關(guān)部門制定的有關(guān)政策就不可避免存在矛盾和沖突。雖然1986 年頒布實(shí)施的《土地管理法》明確要求“切實(shí)保護(hù)耕地”，但同時(shí)又強(qiáng)調(diào)必須“適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要”，沒(méi)有從根本上揭示耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，從而影響了耕地保護(hù)政策的權(quán)威性和約束力，特別是在當(dāng)時(shí)行政等級(jí)觀念較強(qiáng)而當(dāng)年成立的國(guó)家土地管理局僅為副部級(jí)單位的情況下更是如此。前已述及的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整致使耕地減少就是耕地保護(hù)政策與農(nóng)業(yè)發(fā)展政策存在不協(xié)調(diào)的突出表現(xiàn)。而在保障建設(shè)方面，政策間的不協(xié)調(diào)同樣非常明顯。例如，盡管當(dāng)時(shí)因?yàn)榻ㄔO(shè)占用導(dǎo)致耕地大量流失的現(xiàn)象已引起了國(guó)家的高度關(guān)注，但1991年8月23日由建設(shè)部和國(guó)家計(jì)委發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃管理辦法》仍未將保護(hù)耕地作為建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址的主要依據(jù)之一，建設(shè)部分別于1995年6月1日和1995年6月29日發(fā)布的《開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》和《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》也都沒(méi)有考慮要貫徹耕地保護(hù)的原則。

總體而言，雖然這一時(shí)期的耕地保護(hù)政策存在上述特點(diǎn)或問(wèn)題，但畢竟在許多方面進(jìn)行了嘗試和突破，一舉改變了過(guò)去耕地利用和保護(hù)上無(wú)序管理的混亂局面，并在一段時(shí)間內(nèi)取得了較好效果。如年耕地凈減少量從1987年開(kāi)始由62.04萬(wàn)公頃減少到1988年、1989年和1990年的38.83萬(wàn)公頃、12.50萬(wàn)公頃和1.15萬(wàn)公頃。

(1)加強(qiáng)耕地質(zhì)量管理

建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田,發(fā)布了《關(guān)于加快編制和實(shí)施土地整治規(guī)劃大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)涉耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 的通知》;出臺(tái)《全國(guó)土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》,土地整治上升為國(guó)家戰(zhàn)略;2011年3月,國(guó)務(wù)院公布實(shí)施新涉耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 的《土地復(fù)墾條例》。2012年全國(guó)新增農(nóng)用地近55萬(wàn)公頃,新增耕地超過(guò)45萬(wàn)公頃,總投資近700億元,有力地支持了糧食“九連增”。

專欄5 壓力與挑戰(zhàn):我國(guó)糧食生產(chǎn)“九連增”與進(jìn)口破紀(jì)錄

糧食再奪豐收,實(shí)現(xiàn)了半個(gè)世紀(jì)以來(lái)首次連續(xù)九年增產(chǎn)。2012年中國(guó)糧食的總產(chǎn)量為58957萬(wàn)噸,再創(chuàng)歷史新高,實(shí)現(xiàn)半個(gè)世紀(jì)以來(lái)首次連續(xù)九年增產(chǎn)。2012年以來(lái),受熱浪及旱災(zāi)等反常氣候影響,美國(guó)、烏克蘭及其他糧食出口國(guó)產(chǎn)量大跌,全球糧食供需逼近臨界點(diǎn)。不過(guò)從中國(guó)來(lái)看,由于充分注重科技投入,2012年夏糧總產(chǎn)量達(dá)到12995萬(wàn)噸,比上年增加356萬(wàn)噸,增長(zhǎng)2.8%,超過(guò)1997年的歷史最好水平。

在糧食大幅增產(chǎn)的同時(shí),2012年我國(guó)糧食進(jìn)口量也大幅提高。海關(guān)總署數(shù)據(jù)顯示,上半年我國(guó)糧食進(jìn)口達(dá)4085萬(wàn)噸,同比增長(zhǎng)41.2%,增長(zhǎng)主要來(lái)自于玉米、小麥等谷物的大幅進(jìn)口,其中玉米進(jìn)口240.54萬(wàn)噸,同比增長(zhǎng)6535.2%。自2004年起,中國(guó)糧食凈進(jìn)口總體上呈現(xiàn)出明顯大幅度增加的態(tài)勢(shì)。2012年1~11月,中國(guó)糧食進(jìn)口已達(dá)到6589萬(wàn)噸,若以前11月的糧食進(jìn)口計(jì)算,我國(guó)糧食進(jìn)口實(shí)際已占全年糧食總產(chǎn)的11%,如果剔除2012年前11個(gè)月進(jìn)口的5249萬(wàn)噸大豆(中國(guó)的糧食進(jìn)口概念是不包括大豆的),具體到谷物和谷粉類別,中國(guó)糧食進(jìn)口量為1340萬(wàn)噸,占全年糧食總產(chǎn)量的2%左右,為2011年同期的3倍。

為了保證糧食安全,中國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持糧食自給自足的基本方針,糧食自給率多年來(lái)保持在95%以上。人們消費(fèi)水平不斷提高,對(duì)糧食品種多樣性的需求越來(lái)越強(qiáng),而國(guó)外糧食價(jià)格低于國(guó)內(nèi)價(jià)格也是糧食進(jìn)口大漲的主要原因。糧食進(jìn)口大量增長(zhǎng),對(duì)國(guó)內(nèi)已經(jīng)產(chǎn)生影響。以大米為例,2012年越南、印度等國(guó)大米已遍布南方糧食主產(chǎn)區(qū),導(dǎo)致我國(guó)南方糧食加工企業(yè)陷入全行業(yè)虧損,農(nóng)民種糧的積極性受挫。今后我國(guó)糧食潛力的增長(zhǎng),主要依靠科技,提高單產(chǎn),如何調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性,成為確保糧食安全的關(guān)鍵。

保證糧食安全,要嚴(yán)格保護(hù)耕地,在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快的情況下,更要處理好工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系,不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù),在農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)人口比重逐步下降的情況下,穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)業(yè)、調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性,要采取有效措施,使一部分年輕人愿意在農(nóng)村留下來(lái)搞農(nóng)業(yè),培養(yǎng)和穩(wěn)定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊(duì)伍。此外,還應(yīng)積極提倡愛(ài)護(hù)、節(jié)約糧食。

(2)違法用地持續(xù)下降

全國(guó)發(fā)現(xiàn)違法用地行為6.2萬(wàn)件,涉及土地面積3.2萬(wàn)公頃,其中耕地1.07萬(wàn)公頃,同比分別下降12.0%、36.0%和38.8%(圖2-10)。立案查處違法用地案件3.7萬(wàn)件,涉及土地面積2.74萬(wàn)公頃,其中耕地0.9萬(wàn)公頃,同比分別下降11.7%、37.3%和39.7%。全年依法拆除違法建筑物和構(gòu)建物1060.9萬(wàn)平方米,沒(méi)收建筑物和構(gòu)建物2102.8萬(wàn)平方米,收回土地0.28萬(wàn)公頃,其中耕地0.11萬(wàn)公頃,罰款22.1億元。

圖2-10 土地違法案件本年發(fā)現(xiàn)和涉及土地面積情況

專欄6 《土地復(fù)墾條例》

為進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)國(guó)務(wù)院《土地復(fù)墾條例》的有關(guān)規(guī)定,加快推進(jìn)土地復(fù)墾工作,2012年12月,國(guó)土資源部發(fā)布《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》,自2013年3月1日起施行。

《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》進(jìn)一步規(guī)范土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存和使用管理,要求復(fù)墾義務(wù)人在銀行建立專門賬戶,預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用,并與國(guó)土資源主管部門和銀行三方面簽訂復(fù)墾資金使用監(jiān)管協(xié)議,統(tǒng)籌企業(yè)資金使用的靈活性和部門監(jiān)管的有效性。《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》還進(jìn)一步區(qū)分土地復(fù)墾義務(wù)人、政府投資和社會(huì)投資三種情況,對(duì)土地復(fù)墾驗(yàn)收的規(guī)定予以細(xì)化落實(shí)。同時(shí),細(xì)化完善土地復(fù)墾激勵(lì)措施,明確退還耕地占用稅的具體操作程序,明確社會(huì)投資將非耕地復(fù)墾為耕地的可以作為占補(bǔ)平衡指標(biāo)進(jìn)行交易,明確政府投資的土地復(fù)墾項(xiàng)目復(fù)墾為耕地的,使用的資金符合規(guī)定渠道的,可以作為耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。最后,從監(jiān)管措施、信息系統(tǒng)、政務(wù)公開(kāi)、績(jī)效評(píng)價(jià)、檔案管理等方面提出了建立健全土地復(fù)墾監(jiān)督管理相關(guān)制度。

隨著《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》等相關(guān)配套細(xì)則的出臺(tái),土壤修復(fù)、表土剝離等與土地復(fù)墾相關(guān)的行業(yè)有望進(jìn)入快速發(fā)展期,進(jìn)一步促進(jìn)耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有耕地狀況淺談如何切實(shí)有效的保護(hù)耕地

土地是我們?nèi)祟惿媾c發(fā)展的基礎(chǔ)涉耕地保護(hù)案件特點(diǎn) ，是十分寶貴的資源和資產(chǎn)。隨著人口的迅猛增長(zhǎng)，我國(guó)人多地少，土地資源總體質(zhì)量差，耕地后備資源嚴(yán)重不足、土地利用率低等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題日益顯著，也越來(lái)越引起社會(huì)各界的關(guān)注。當(dāng)前，我國(guó)的耕地保護(hù)形勢(shì)依然非常嚴(yán)峻，全國(guó)耕地總面積僅剩18.27億畝，人均占有耕地面積只有1.39畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，同時(shí)每年還有1億畝左右的耕地不能得到灌溉，有近三分之一的耕地受到水土流失的侵害。根據(jù)中國(guó)“十一五”規(guī)劃綱要，到2010年末全國(guó)耕地面積必須確保不低于18億畝，這是一條直接關(guān)系到13億中國(guó)人吃飯問(wèn)題的底線。加強(qiáng)耕地保護(hù)，已經(jīng)刻不容緩。

一、我國(guó)耕地的現(xiàn)狀

與世界上其涉耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 他各國(guó)相比，我國(guó)的耕地具有如下特點(diǎn)：人均占有耕地?cái)?shù)量少。1996年底我國(guó)耕地統(tǒng)計(jì)數(shù)為 14．32億畝，人均耕地為 117畝，不及世界人均耕地 3 75畝的 1／3，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相對(duì)較好的地區(qū)人均占有耕地的數(shù)量要比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相對(duì)較差的地區(qū)人均占有耕地的數(shù)量要低。因此，人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情。

1.耕地總體質(zhì)量差，生產(chǎn)水平低。從全國(guó)范圍來(lái)講，我國(guó)的優(yōu)質(zhì)耕地少，抗自然災(zāi)害能力差．耕地中還有近億畝坡度在25度以上，需逐步退耕。耕地質(zhì)量差和耕地與水資源分布不均勻造成我國(guó)耕地的生產(chǎn)水平較低，與世界發(fā)達(dá)國(guó)家或農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家相比，糧食單產(chǎn)相差100公斤以上。

2.耕地退化嚴(yán)重。我國(guó)許多耕地處于干旱和半干旱地區(qū)，受到荒漠化的影響。我國(guó)干旱、半干旱地區(qū)40％的耕地不同程度地退化，全國(guó)有30％左右的耕地不同程度受水土流失的危害。

3.耕地資源貧乏。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)耕地后備資源即使全部開(kāi)發(fā)成耕地，人均增加耕地也不足0．1畝，而且建國(guó)以來(lái)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)，剩余的后備耕地資源大多為質(zhì)量差、開(kāi)發(fā)難度大的土地。 因而，我國(guó)必須要保護(hù)耕地。切實(shí)保護(hù)耕地嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地是耕地保護(hù)的基本原則。

二、我國(guó)為什么要大力開(kāi)展耕地保護(hù)

1.我國(guó)的確實(shí)現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)重短缺到供求總量平衡、豐年有余的歷史性跨越，并不意味著我國(guó)的糧食安全可以高枕無(wú)憂。農(nóng)業(yè)仍然是我國(guó)保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，仍然要始終把農(nóng)業(yè)放在發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的首要位置，仍然要保護(hù)和提高糧食生產(chǎn)能力。

在21世紀(jì)，保障糧食安全是我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的首要任務(wù)。人口與耕地、糧食矛盾是農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置的最大障礙。我國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，糧食生產(chǎn)將仍然是農(nóng)業(yè)的主體，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程包含著糧食安全水平的提高，糧食安全水平的提高是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要組成部分。在我國(guó)，沒(méi)有國(guó)家糧食安全及其水平的提高，就不可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。糧食安全水平是衡量我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

2.嚴(yán)格保護(hù)耕地是保護(hù)、提高糧食綜合生產(chǎn)能力的前提。黨的十六屆三中全會(huì)指出，要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，保證國(guó)家糧食安全。保護(hù)、提高糧食綜合生產(chǎn)能力說(shuō)到糧食，必須以穩(wěn)定一定數(shù)量的耕地為保障。

耕地是人類獲取食物的重要基地，維護(hù)耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量，對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。我國(guó)明確規(guī)定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”是基本國(guó)策，要求在有限時(shí)間內(nèi)，建立耕地保護(hù)制度，保護(hù)基本農(nóng)田?；巨r(nóng)田是耕地中的精華，是維護(hù)國(guó)家糧食安全最基本的依靠。保護(hù)耕地最重要的是把基本農(nóng)田保護(hù)好，這是一條不可逾越的紅線。保護(hù)耕地特別是保護(hù)基本農(nóng)田，是保護(hù)、提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重要前提。耕地問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)業(yè)問(wèn)題特別是糧食問(wèn)題。

三、中國(guó)耕地資源保護(hù)面臨的困難

耕地是土地的精華，是農(nóng)業(yè)最為基本的生產(chǎn)資料。一個(gè)國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定及健康發(fā)展都離不開(kāi)耕地的合理開(kāi)發(fā)和利用，尤其是像我國(guó)這樣一個(gè)典型的對(duì)土地高度依賴的農(nóng)業(yè)大國(guó)，耕地的地位與作用就顯得特別重要。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)耕地管理工作高度重視。中央領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要珍惜每一寸土地，實(shí)行世界上最嚴(yán)格的土地保護(hù)制度。強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地對(duì)國(guó)家糧食安全具有基礎(chǔ)作用，對(duì)億萬(wàn)農(nóng)民的生計(jì)具有保障作用，對(duì)農(nóng)村乃至全社會(huì)具有穩(wěn)定作用。進(jìn)入新世紀(jì)，中國(guó)將加快全面建設(shè)小康社會(huì)和國(guó)家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新變化新要求，使中國(guó)耕地資源保護(hù)與食物安全保障面臨不少難題?！?/p>

1．人口增長(zhǎng)、耕地消失、糧消費(fèi)需求呈剛性增長(zhǎng)問(wèn)題比較突出

農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給的任務(wù)越來(lái)越艱巨。隨著人口增長(zhǎng)和人民生活水平的提高，今后每年中國(guó)糧食消費(fèi)還要增加50億公斤左右，非糧食食物的需求也會(huì)不斷增長(zhǎng)，食物消費(fèi)需求呈剛性增長(zhǎng)。但由于糧食生產(chǎn)必需的耕地和水資源數(shù)量難以增加，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力的難度越來(lái)越大，糧食和農(nóng)產(chǎn)品供給始終面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和巨大壓力。耕地資源急劇流失，最大的影響就是使我國(guó)由于人口迅速增長(zhǎng)而日益突出的人地矛盾更是雪上加霜。一方面，全國(guó)人口每年以1000多萬(wàn)人的速度增長(zhǎng)，最高達(dá)1700萬(wàn)人。另一方面，全國(guó)耕地資源正在以驚人的速度消失。根據(jù)中國(guó)科學(xué)院國(guó)情分析研究小組估測(cè)，我國(guó)現(xiàn)有耕地約1.218億公頃，絕對(duì)數(shù)量居世界前列，但人均占有量不足，遠(yuǎn)低于世界平均水平。人口與耕地一增一減，使我國(guó)人地矛盾更加嚴(yán)峻。在數(shù)量減少的同時(shí)，耕地質(zhì)量下降的問(wèn)題也不容忽視。

2．耕地資源保護(hù)的難度越來(lái)越大

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直保持著高速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，但這種高速增長(zhǎng)主要有賴于外延擴(kuò)展而非集約化利用土地，是以占用大量耕地為代價(jià)取得的。全國(guó)上下的開(kāi)發(fā)區(qū)熱，是耕地流失的一大缺口。近年來(lái)，由于城鎮(zhèn)化加快、生態(tài)退耕以及部分地方違法違規(guī)亂占濫用耕地等原因，2006年土地違法案件數(shù)量和涉及的違法用地面積出現(xiàn)反彈。農(nóng)村建房、修公路、造墳?zāi)沟日加么罅扛?，我?guó)每年農(nóng)村土葬占有2000公頃之多，其中半數(shù)以上是肥沃的耕地。

3．耕地后備資源限制強(qiáng)度較大

國(guó)土部門組織的調(diào)查表明，當(dāng)前我國(guó)耕地后備資源總量為0.0753億公頃，但各主要耕地后備區(qū)域的開(kāi)發(fā)均面臨保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的重壓。能否妥善解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，已成土地開(kāi)發(fā)整理工程成敗的關(guān)鍵。耕地后備資源生態(tài)背景不良。我國(guó)耕地后備資源在31個(gè)省、區(qū)、市都有分布，但大部分位于北方和西部干旱地區(qū)。耕地后備資源豐富的西北干旱、半干旱地區(qū)，土地質(zhì)量較差。其共同特點(diǎn)是存在干旱缺水、鹽堿、風(fēng)沙、低溫嚴(yán)寒等一種或多種限制因素，且限制強(qiáng)度較大，生態(tài)環(huán)境脆弱。

4．我國(guó)現(xiàn)有的耕地質(zhì)量不高

耕地退化是指人類對(duì)耕地的不合理利用而導(dǎo)致耕地地力下降的過(guò)程，通常表現(xiàn)為耕地土壤利于農(nóng)作物生長(zhǎng)的物理、化學(xué)與生物等方面特性的下降。根據(jù)全國(guó)第二次土壤普查，全國(guó)優(yōu)質(zhì)耕地只占21%，土壤有機(jī)質(zhì)低于0.5%的耕地約占10%?，F(xiàn)有的耕地中，缺磷地占59%，缺鉀地占23%，缺磷鉀地占10%。水土流失，鹽漬化、沼澤化、沙化的耕地，共計(jì)占53%?，F(xiàn)有的耕地中，按質(zhì)量分，一等地占41%，二等地占34%，三等地占20%。按產(chǎn)量分，一等地點(diǎn)41%，二等地占34%，三等地占20%。按產(chǎn)量分，高產(chǎn)田占29.7%，中產(chǎn)田占30.3%，低產(chǎn)田占40%?，F(xiàn)有的耕地中，缺磷地占59%，缺鉀地占23%，缺磷鉀地占10%。水土流失，鹽漬化、沼澤化、沙化的耕地，共計(jì)占53%。受工業(yè)三廢污染和酸雨侵蝕的耕地還有0.0853億公頃。不宜繼續(xù)耕種的耕地約占耕地總面積的3.65%。

5．建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制的要求越來(lái)越緊迫

粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式主要依靠增加生產(chǎn)要素量的投入來(lái)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。以這種方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，消耗較高，成本較高，產(chǎn)品質(zhì)量難以提高，經(jīng)濟(jì)效益較低。集約型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是指在生產(chǎn)規(guī)模不變的基礎(chǔ)上，采用新技術(shù)、新工藝，改進(jìn)機(jī)器設(shè)備、加大科技含量的方式來(lái)增加產(chǎn)量，這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的基本特征是依靠提高生產(chǎn)要素的質(zhì)量和利用效率，來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。以這種方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，消耗較低，成本較低，產(chǎn)品質(zhì)量能不斷提高，經(jīng)濟(jì)效益較高。目前在中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展中，節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制尚未建立起來(lái)。在農(nóng)業(yè)資源的節(jié)約和利用上，節(jié)約資源的良好氛圍還未形成，經(jīng)濟(jì)上調(diào)動(dòng)農(nóng)民節(jié)約資源積極性的有效辦法和利益補(bǔ)償機(jī)制還不健全。

四、如何切實(shí)有效的保護(hù)耕地

1、堅(jiān)決制止耕地閑置、拋荒。全面清理占而未用、具備耕種條件的耕地，組織鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、戶及時(shí)復(fù)耕，并由土地征用單位支付復(fù)耕費(fèi)用；對(duì)閑置一年以上的土地，要依法處以罰款；對(duì)閑置兩年以上的土地依法收回。對(duì)常年和季節(jié)性拋荒的承包地，可由種糧大戶耕種?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)政府對(duì)制止耕地拋荒承擔(dān)直接責(zé)任，并把此項(xiàng)工作列入干部目標(biāo)管理考核責(zé)任制，對(duì)耕地拋荒嚴(yán)重的地方，堅(jiān)決追究、嚴(yán)肅查處當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

2、嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度。加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理，促進(jìn)各類建設(shè)特別是城鎮(zhèn)建設(shè)合理集約用地。嚴(yán)格實(shí)施土地規(guī)劃計(jì)劃，從嚴(yán)控制用地規(guī)模。減少用地報(bào)批環(huán)節(jié)，縮短報(bào)批周期，積極主動(dòng)為重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目提供用地服務(wù)。同時(shí)，各級(jí)地方政府要堅(jiān)持依法用地，決不能以用地報(bào)批程序慢或缺乏征地資金等各種理由，擅自用地、越權(quán)用地、違法用地，決不能以犧牲資源和農(nóng)民利益為代價(jià)，換取經(jīng)濟(jì)的一時(shí)發(fā)展。

3、嚴(yán)格巡查,加大執(zhí)法力度。建立土地動(dòng)態(tài)巡查制度，成立土地巡查小組，堅(jiān)持定期巡查，巡查到位、不留死角。對(duì)巡查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)處理，將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。加大對(duì)違法案件查處力度，對(duì)重大違法案件要公開(kāi)查處，一抓到底，既要處理事，更要處理人，構(gòu)成刑事犯罪的，要移交司法部門追究刑事責(zé)任。

4、認(rèn)真落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)制度。切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)，根據(jù)“基本農(nóng)田保護(hù)面積數(shù)量不少、質(zhì)量不降和絕不允許擅自將耕地改為非農(nóng)用地，這是一條不可逾越的紅線”的總體目標(biāo)和要求，采取有效措施，切實(shí)抓好基本農(nóng)田保護(hù)工作。建立縣鄉(xiāng)村保護(hù)基本農(nóng)田領(lǐng)導(dǎo)小組，形成保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)基本農(nóng)田管理實(shí)行定位、定量、定人，確保每片都有一個(gè)責(zé)任人，村村都有專職管護(hù)員。

5、積極推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾，增加有效耕地面積。嚴(yán)格執(zhí)行“占一補(bǔ)一“，確保耕地占補(bǔ)平衡，全面實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)充耕地與土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目掛鉤制度，嚴(yán)格按項(xiàng)目考核，落實(shí)責(zé)任，建立和完善土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾管理制度，以重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施為導(dǎo)向，全面推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾，形成補(bǔ)償耕地的良性循環(huán)機(jī)制。

總之，耕地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，面對(duì)我國(guó)耕地嚴(yán)重不足的嚴(yán)峻形勢(shì)，采取各種措施，預(yù)防和消除危害耕地及環(huán)境的因素，穩(wěn)定和擴(kuò)大耕地面積，維持和提高耕地的物質(zhì)生產(chǎn)能力，預(yù)防和治理耕地的環(huán)境污染，是保證土地得以永續(xù)和合理使用，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問(wèn)題。所以及時(shí)采取切實(shí)有效的辦法保護(hù)耕地將是我國(guó)目前急需著力解決的一大重要問(wèn)題。

資環(huán)學(xué)院 地理科學(xué) 1060900006 賈坤

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理涉耕地保護(hù)案件特點(diǎn) 的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)<省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法〉的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2005〕52號(hào)）涉耕地保護(hù)案件特點(diǎn) ，省級(jí)人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)如下：行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量不得低于國(guó)務(wù)院下達(dá)的耕地保有量考核指標(biāo)涉耕地保護(hù)案件特點(diǎn) ；基本農(nóng)田保護(hù)面積不得低于國(guó)務(wù)院下達(dá)的基本農(nóng)田保護(hù)面積考核指標(biāo)；各類非農(nóng)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)占用耕地和基本農(nóng)田后，補(bǔ)充的耕地和基本農(nóng)田的面積與質(zhì)量不得低于已占用的面積與質(zhì)量。

根據(jù)上述規(guī)定，省級(jí)人民政府耕地保護(hù)責(zé)任主要包括：加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃管理，不違法違規(guī)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃和超計(jì)劃批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用；落實(shí)保護(hù)耕地的各項(xiàng)政策措施，確保轄區(qū)內(nèi)耕地保有量不低于上級(jí)人民政府下達(dá)或分解的控制指標(biāo)；對(duì)基本農(nóng)田實(shí)施特殊保護(hù)，確保行政區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田保護(hù)面積不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高；補(bǔ)劃基本農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量不低于占用的數(shù)量和質(zhì)量；嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，確保非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)依法批準(zhǔn)占用耕地后，補(bǔ)充耕地的面積與質(zhì)量不低于已占用耕地的面積與質(zhì)量；保證按期足額繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，保證新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)專項(xiàng)用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、土地整理、耕地開(kāi)發(fā)；確保不發(fā)生重大土地違法案件特別是占用耕地和基本農(nóng)田案件，對(duì)土地違法案件能及時(shí)查處并依法處理到位。

落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，加強(qiáng)對(duì)地方各級(jí)人民政府履行耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核，要以耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、耕地占補(bǔ)平衡與基本農(nóng)田占用補(bǔ)劃落實(shí)等情況為核心指標(biāo)，作為認(rèn)定其耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核是否合格的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，將耕地保護(hù)納入地方政府年度考核評(píng)價(jià)體系，建立土地違法責(zé)任追究制度、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)政府領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度、耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等，建立地方政府和相關(guān)部門的耕地保護(hù)共同責(zé)任。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）

（二十二）建立耕地保護(hù)責(zé)任的考核體系。國(guó)務(wù)院定期向各省、自治區(qū)、直轄市下達(dá)耕地保護(hù)責(zé)任考核目標(biāo)。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府每年要向國(guó)務(wù)院報(bào)告耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的履行情況。實(shí)行耕地保護(hù)責(zé)任考核的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和預(yù)警制度。國(guó)土資源部會(huì)同農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部、審計(jì)署、統(tǒng)計(jì)局等部門定期對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況進(jìn)行檢查和考核，并向國(guó)務(wù)院報(bào)告。對(duì)認(rèn)真履行責(zé)任目標(biāo)，成效突出的，要給予表彰，并在安排中央支配的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)時(shí)予以傾斜。對(duì)沒(méi)有達(dá)到責(zé)任目標(biāo)的，要在全國(guó)通報(bào)，并責(zé)令限期補(bǔ)充耕地和補(bǔ)劃基本農(nóng)田。對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地的情況也要定期考核。