鼓勵(lì)是政策支持政府鼓勵(lì)承擔(dān)法律責(zé)任 ，政策支持與法律保障并不是替擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任只能受益人與利益享有者承擔(dān)，但最新出臺(tái)政府鼓勵(lì)承擔(dān)法律責(zé)任 的司法解釋為民間借貸提供了法律保障。

地方政府環(huán)境責(zé)任怎么落實(shí)？

到位不缺位，守位不越位，服從不盲從

中國(guó)環(huán)境報(bào)記者 李源

“地方政府環(huán)境責(zé)任在我國(guó)是有法可依政府鼓勵(lì)承擔(dān)法律責(zé)任 的?！背＜o(jì)文在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，我國(guó)的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》都規(guī)定，政府對(duì)環(huán)境具有監(jiān)管職責(zé)，并對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。在實(shí)際操作中，這一職責(zé)主要通過行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制來落實(shí)。

誰來承擔(dān)責(zé)任？統(tǒng)一監(jiān)管分工負(fù)責(zé)

常紀(jì)文強(qiáng)調(diào)：“政府不僅是行政主體，它還有一個(gè)重要身份，就是國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的行使者或者代理行使者。這個(gè)身份意味著，政府對(duì)環(huán)境資源具有行政監(jiān)管責(zé)任和民事受托保管責(zé)任。例如，一個(gè)湖泊被污染政府鼓勵(lì)承擔(dān)法律責(zé)任 了，地方政府一是具有監(jiān)管職責(zé)，二是可以受托索賠，要求損害者對(duì)受損害的環(huán)境資源進(jìn)行民事救濟(jì)?！?/p>

從管轄范圍看，我國(guó)采取行業(yè)管理的同時(shí)，必須采取環(huán)境保護(hù)的屬地化管理。“這不是一句空話?！背＜o(jì)文舉例說，“如果在一個(gè)省域內(nèi)發(fā)生政府鼓勵(lì)承擔(dān)法律責(zé)任 了環(huán)境污染事件，那么這個(gè)省就需要調(diào)動(dòng)相關(guān)部門予以應(yīng)急，并對(duì)這一事件綜合負(fù)責(zé)?！?/p>

在這方面，我國(guó)既有統(tǒng)一監(jiān)管或者統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，又體現(xiàn)了分工負(fù)責(zé)。統(tǒng)一監(jiān)管主要由各級(jí)、各地的環(huán)保部門來進(jìn)行。而除了環(huán)保部門，國(guó)土、海洋等相關(guān)職能部門也會(huì)參與到環(huán)境保護(hù)的工作中來，這就體現(xiàn)了分工負(fù)責(zé)。

承擔(dān)哪些責(zé)任？4種責(zé)任并行不悖

常紀(jì)文認(rèn)為，政府責(zé)任的內(nèi)容主要包括道德責(zé)任、政治責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任、法律責(zé)任4個(gè)方面。這幾個(gè)方面的責(zé)任是并行的，互不矛盾。

有的政府行為不一定違法，但卻是不道德的，那么它就會(huì)受到道義的譴責(zé)。例如執(zhí)法人員把一個(gè)轄區(qū)的狗全部用殘忍的方法打死了，這時(shí)候就涉及道德責(zé)任。

“政治責(zé)任把單純的監(jiān)管責(zé)任上升到了政治文明的高度。舉個(gè)例子，一個(gè)地方政府如果實(shí)行‘土政策’，推行地方保護(hù)主義，放任污染轉(zhuǎn)嫁，它除了承擔(dān)法律責(zé)任外，還必須對(duì)國(guó)家、社會(huì)和人民有個(gè)交代，這就是一種政治責(zé)任。再比如說，中央和某省簽訂了污染物減排協(xié)議，這個(gè)省沒有完成，那么省政府也需要承擔(dān)政治責(zé)任?！?/p>

2006年，《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》頒布，其中不少規(guī)定體現(xiàn)了紀(jì)律責(zé)任。按照這一規(guī)定，國(guó)家行政機(jī)關(guān)有環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為時(shí)，責(zé)任承擔(dān)主體是直接負(fù)責(zé)的主管人員和其政府鼓勵(lì)承擔(dān)法律責(zé)任 他責(zé)任人員政府鼓勵(lì)承擔(dān)法律責(zé)任 ；對(duì)這些責(zé)任人員以及有環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為的國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員，應(yīng)予以處分的，由其任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依法做出。

“這項(xiàng)規(guī)定是由監(jiān)察部和原國(guó)家環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布的，明顯地加大了對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員、企業(yè)中由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的人員環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為的懲處力度，加重了他們?cè)诃h(huán)境保護(hù)中的責(zé)任。”

例如，有一個(gè)縣政府違法征收使用排污費(fèi)，不該降的降了，不該免的免了。那么這種行為不僅違法，還存在違紀(jì)現(xiàn)象，相關(guān)責(zé)任人員要同時(shí)承擔(dān)法律責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任，它們是同時(shí)存在、不孤立的。

“相比之下，法律責(zé)任的范圍比較廣泛，具體包括違憲責(zé)任、行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任甚至國(guó)際法責(zé)任?！背＜o(jì)文說。

政府什么情況下需要承擔(dān)違憲責(zé)任？常紀(jì)文介紹說，政府的行政行為包括抽象行政行為和具體行政行為兩大類。其中，抽象行政行為包括一項(xiàng)重要內(nèi)容：制定法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。一旦政府制定的規(guī)范性文件與《憲法》抵觸，那么就要承擔(dān)違憲責(zé)任。比如，有些地方規(guī)章中規(guī)定：一年內(nèi)環(huán)境執(zhí)法不多于兩次，執(zhí)法之前先“通風(fēng)報(bào)信”，要求法院不直接受理居民提起的環(huán)境民事訴訟……這些規(guī)定就限制了執(zhí)法機(jī)關(guān)的環(huán)境執(zhí)法權(quán)和公民的環(huán)境訴訟權(quán)，與《憲法》的基本職責(zé)和權(quán)利規(guī)定相抵觸。

與其他形式的法律責(zé)任相比，行政責(zé)任更多地通過公職人員體現(xiàn)出來。

“政府責(zé)任不是空洞的，必須落實(shí)，而決策的做出和執(zhí)行都靠人。在一個(gè)地區(qū)，政府環(huán)境責(zé)任也多半會(huì)具體到幾個(gè)人的身上：‘一把手’、分管副職、環(huán)保局長(zhǎng)等?！?/p>

說到刑事責(zé)任，常紀(jì)文舉了一個(gè)例子：有一個(gè)鄉(xiāng)違法砍伐林木，構(gòu)成了犯罪。那么，相關(guān)機(jī)構(gòu)就要承擔(dān)刑事責(zé)任。這屬于單位犯罪，多采取雙罰制，即對(duì)單位和責(zé)任人均要進(jìn)行處罰。

擔(dān)責(zé)走向何方？行政合同廣泛運(yùn)用

“隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革不斷深入，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)形勢(shì)也發(fā)生了不小的變化。許多強(qiáng)制性法律、紀(jì)律逐步發(fā)展演進(jìn)，形成了更加多樣化的責(zé)任方式。而行政合同以其靈活、便利等優(yōu)點(diǎn)，也日益頻繁地進(jìn)入我們的視野，逐漸成為一種地方政府履行環(huán)境責(zé)任的新方式。”

據(jù)常紀(jì)文介紹，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，行政合同主要包括兩類：一是行政機(jī)構(gòu)同相對(duì)人(包括企業(yè)、個(gè)人)簽訂的合同。二是上下級(jí)行政機(jī)構(gòu)之間簽訂的合同。

前者有環(huán)保局和企業(yè)簽訂的減排協(xié)議。一旦簽訂協(xié)議，合同雙方必須兌現(xiàn)承諾，否則承擔(dān)相應(yīng)的合同責(zé)任。在這種情況下，由于行政機(jī)關(guān)本身具有威懾力，企業(yè)一般不敢違約。

后者包括中央和省、省和市、市和縣、縣和鄉(xiāng)、以及國(guó)務(wù)院和各行業(yè)簽訂的行政合同等。以中央政府和省政府簽訂的合同為例，一旦地方未按時(shí)完成合同，中央政府可以采取全國(guó)通報(bào)、紀(jì)律處分、取消資助等方式督促省政府履行責(zé)任。

行政協(xié)議適用的領(lǐng)域包括：一是法定強(qiáng)制性事項(xiàng)以外的事項(xiàng)。例如，排污不得超標(biāo)。對(duì)于此類事項(xiàng)，協(xié)議不可修改，但可以進(jìn)行細(xì)化。二是法律原則性規(guī)定以外的范圍。在這些規(guī)定上，可結(jié)合實(shí)際靈活運(yùn)用。三是法律的空白領(lǐng)域。只要不違反法定強(qiáng)制性事項(xiàng)和公序良俗，協(xié)議均可適用。

“第三種情況就會(huì)產(chǎn)生一種問題，在法律沒有規(guī)定的領(lǐng)域，上下級(jí)行政機(jī)構(gòu)之間的約定是否有強(qiáng)制執(zhí)行力？”常紀(jì)文指出，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)、日本在這一方面有明確規(guī)定，但目前我國(guó)大陸地區(qū)缺乏相關(guān)立法。

而在實(shí)際操作中，這個(gè)問題就更加突出。往往上級(jí)追究下級(jí)的合同責(zé)任容易，下級(jí)追究上級(jí)的合同責(zé)任卻很難。行政合同雙方一旦發(fā)生糾紛，由于上級(jí)對(duì)下級(jí)有財(cái)政、人事、立項(xiàng)等多方面的影響力，下級(jí)對(duì)上級(jí)的意見一般能很好消弭。目前仍沒有下級(jí)起訴上級(jí)的例子，一般只能通過協(xié)商解決。因此，常紀(jì)文建議加強(qiáng)行政合同立法，完善上下級(jí)糾紛解決機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境法律的靈活實(shí)施和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)。

怎樣準(zhǔn)確定位？有所為有所不為

“我國(guó)從1992開始發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，至今已有將近20年。目前，在市場(chǎng)機(jī)制能調(diào)節(jié)的范圍內(nèi)，行政手段應(yīng)該退出，讓市場(chǎng)充分發(fā)揮作用?！?/p>

常紀(jì)文表示，在地方政府環(huán)境責(zé)任方面，當(dāng)前存在的問題比較突出?！耙皇窃摴艿牟还?。二是管得過多、過寬。”例如，某些地方為了經(jīng)濟(jì)利益，盲目招商引資，環(huán)評(píng)、“三同時(shí)”缺位，不該許可的項(xiàng)目許可了。此外，地方政府作為國(guó)有資產(chǎn)的管理者，應(yīng)當(dāng)為公眾有序參與提供途徑，讓老百姓充分享有環(huán)境權(quán)利，不應(yīng)當(dāng)干預(yù)司法。

常紀(jì)文指出，政府一旦過度干預(yù)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，將會(huì)帶來多重?fù)p失。比如說，前些年發(fā)生一些現(xiàn)象，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了鼓勵(lì)開發(fā)荒山，用優(yōu)惠條件引進(jìn)資本，于是一些農(nóng)民就自己投資，和地方政府簽協(xié)議后開始開發(fā)果園。過幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府看到果園開發(fā)成功了，經(jīng)濟(jì)效益好了，開始眼紅要把果林廉價(jià)收回。農(nóng)民不同意，地方政府開始強(qiáng)行收回。地方政府的這種行為是對(duì)行政合同不當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，違背了市場(chǎng)規(guī)律。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，類似的行為不但會(huì)破壞環(huán)境，更損害了公眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)和環(huán)境權(quán)。

“要承擔(dān)好環(huán)境責(zé)任，地方政府必須定好位?！背＜o(jì)文強(qiáng)調(diào)，具體要做到“到位不缺位，守位不越位，服從不盲從”。

“到位不缺位”意味著環(huán)評(píng)、“三同時(shí)”和其他環(huán)境監(jiān)管措施要跟上?！笆匚弧敝傅氖堑胤秸龊煤暧^調(diào)控，制定法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)市場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)，為發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境條件?！安辉轿弧本褪菍?duì)市場(chǎng)不過分干預(yù)。“服從”指的是地方政府應(yīng)遵守法律規(guī)范和行政協(xié)議?！安幻摹笔侵覆幻つ柯爮纳霞?jí)的違法和非科學(xué)發(fā)展指示。目前，在一些地方，“盲從”的現(xiàn)象還比較多。各地方政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，從人民利益、發(fā)展需要出發(fā)，承擔(dān)好環(huán)境責(zé)任。

制度有何不足？以文代文、監(jiān)管不實(shí)

“強(qiáng)調(diào)地方政府責(zé)任是件好事，人人都怕追責(zé)。但一味強(qiáng)調(diào)責(zé)任也會(huì)給實(shí)際工作帶來困難?！背＜o(jì)文指出，層層機(jī)關(guān)怕追責(zé)，每一層的官員也怕追責(zé)。因此，一旦出事，往往采取倒查的責(zé)任追究方式。那么責(zé)任一往上追究，追責(zé)往往變成“發(fā)文沒有？轉(zhuǎn)達(dá)沒有？”，導(dǎo)致以文代文、監(jiān)管不實(shí)等現(xiàn)象出現(xiàn)。

常紀(jì)文認(rèn)為，這種現(xiàn)象最終可能帶來一個(gè)問題：為免于追究責(zé)任，上級(jí)紛紛下文、開會(huì)，出現(xiàn)文山會(huì)海的現(xiàn)象。所有的措施落實(shí)責(zé)任通過文件都?jí)涸诳h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府身上，而他們的監(jiān)管力量往往比較薄弱，“忙不過來”的情況比較常見。一出現(xiàn)“忙不過來”的情況，就可能出現(xiàn)監(jiān)管缺位，容易出事故。一出事，就開始追究基層的責(zé)任。

“鄉(xiāng)一級(jí)的環(huán)境監(jiān)管崗位編制很少，有的地方只有個(gè)把編制，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個(gè)編制都沒有?？h里的情況也不樂觀。他們管轄的區(qū)域大、事情多，常常會(huì)感到力所不及?！?/p>

常紀(jì)文建議，落實(shí)地方政府責(zé)任的有效途徑就是夯實(shí)執(zhí)法基礎(chǔ)，提高基層執(zhí)法水平，加強(qiáng)對(duì)基層的指導(dǎo)。否則，地方政府責(zé)任落實(shí)到最后，還是落到了企業(yè)和基層官員身上，不僅缺乏科學(xué)性，還會(huì)傷害積極性。也就是說，地方政府責(zé)任制的落實(shí)關(guān)鍵看基層，但全社會(huì)要關(guān)愛基層、支持基層。

第六十五條　地方各級(jí)人民政府未依照本法政府鼓勵(lì)承擔(dān)法律責(zé)任 的規(guī)定履行報(bào)告職責(zé)政府鼓勵(lì)承擔(dān)法律責(zé)任 ，或者隱瞞、謊報(bào)、緩報(bào)傳染病疫情政府鼓勵(lì)承擔(dān)法律責(zé)任 ，或者在傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，未及時(shí)組織救治、采取控制措施的，由上級(jí)人民政府責(zé)令改正，通報(bào)批評(píng)；造成傳染病傳播、流行或者其他嚴(yán)重后果的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的主管人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

【釋義】本條是關(guān)于地方各級(jí)人民政府及其負(fù)有責(zé)任的主管人員承擔(dān)有關(guān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任的規(guī)定。

一、地方各級(jí)人民政府承擔(dān)法律責(zé)任的三種違法情形

在本法中，對(duì)于地方各級(jí)人民政府的法律義務(wù)，在各章中基本都有規(guī)定。如在“總則”中規(guī)定了制定傳染病防治規(guī)劃并組織實(shí)施、建立健全傳染病防治的疾病預(yù)防控制、醫(yī)療救治和監(jiān)督管理體系、完善有關(guān)制度，方便單位和個(gè)人參與傳染病防治的法定義務(wù)；在“預(yù)防”一章中規(guī)定了有計(jì)劃建設(shè)和改造公共衛(wèi)生設(shè)施，改善飲用水衛(wèi)生條件、加強(qiáng)艾滋病防治工作，防止艾滋病的傳播的法定義務(wù)；在“疫情控制”一章中規(guī)定了實(shí)施隔離措施、采取緊急措施、宣布疫區(qū)必須向上級(jí)人民政府報(bào)告的法定義務(wù)；在“醫(yī)療救治”一章中規(guī)定了加強(qiáng)和完善傳染病醫(yī)療救治網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，指定具備相應(yīng)能力的醫(yī)療機(jī)構(gòu)或者設(shè)置傳染病醫(yī)院承擔(dān)傳染病救治任務(wù)的法定義務(wù)；在“保障措施”一章中規(guī)定了將傳染病防治工作納入本行政區(qū)域的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、負(fù)責(zé)本行政區(qū)域和基層的傳染病預(yù)防、控制、監(jiān)督工作的日常經(jīng)費(fèi)、負(fù)責(zé)儲(chǔ)備防治傳染病的藥品、醫(yī)療器械和其他物資等法定義務(wù)。

從法理上講，未履行法律義務(wù)，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，“無責(zé)任，則無法律”。在行政法領(lǐng)域中，行政機(jī)關(guān)不履行法律義務(wù)，一般都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，但對(duì)于一些倡導(dǎo)性的、宏觀性、計(jì)劃性的法律義務(wù)，履行與否很難有客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有些未履行法律義務(wù)的行為承擔(dān)政治責(zé)任而不是法律責(zé)任。本法僅對(duì)地方各級(jí)人民政府的三項(xiàng)法定義務(wù)規(guī)定了法律責(zé)任。

第一，本依據(jù)本法的規(guī)定履行報(bào)告職責(zé)的。這里的報(bào)告職責(zé)，是指縣級(jí)以上人民政府在對(duì)發(fā)生甲類傳染病病例的場(chǎng)所或特定人員實(shí)施隔離措施、在傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，采取的五類緊急措施、在傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，宣布本行政區(qū)域部分或全部為疫區(qū)時(shí)的報(bào)告義務(wù)。無論是隔離措施、緊急措施還是宣布疫區(qū)，都涉及到對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)的一定限制，而且對(duì)社會(huì)的各方面影響也是很大的，為慎重起見，必須報(bào)告上級(jí)人民政府來決定。本法對(duì)報(bào)告的程序有規(guī)定，以上三種需要報(bào)告的情形，程序還不太一樣。對(duì)采取隔離措施的報(bào)告，是在實(shí)施隔離措施的同時(shí)，報(bào)告上級(jí)人民政府批準(zhǔn)。對(duì)緊急措施和宣布疫區(qū)的報(bào)告，必須在實(shí)施之前進(jìn)行，只有得到批準(zhǔn)后，才可以具體實(shí)施。

第二，隱瞞、謊報(bào)、緩報(bào)傳染病疫情的。根據(jù)本法規(guī)定，承擔(dān)疫情報(bào)告和通報(bào)職責(zé)的是衛(wèi)生行政部門，而不是各級(jí)地方人民政府，但衛(wèi)生行政部門在接到傳染病疫情報(bào)告或者發(fā)現(xiàn)傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，必須立即報(bào)告當(dāng)?shù)厝嗣裾?。就我?guó)的行政體制而言，衛(wèi)生行政部門受本級(jí)人民政府和上級(jí)衛(wèi)生行政部門的領(lǐng)導(dǎo)。在實(shí)踐中，地方各級(jí)人民政府盡管沒有報(bào)告?zhèn)魅静∫咔榈穆氊?zé)，但有時(shí)會(huì)出現(xiàn)出于維護(hù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的考慮，利用行政命令，阻撓本級(jí)衛(wèi)生行政部門向上級(jí)衛(wèi)生行政部門報(bào)告?zhèn)魅静∫咔榈那樾?。為防止這種不利于傳染病防治情形的出現(xiàn)，本法對(duì)于人民政府授意其衛(wèi)生行政部門隱瞞、謊報(bào)、緩報(bào)傳染病疫情或者阻撓衛(wèi)生行政部門報(bào)告疫情，導(dǎo)致隱瞞、謊報(bào)、緩報(bào)傳染病疫情的情形，追究其相應(yīng)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

第三，在傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，未及時(shí)組織救治、采取控制措施的。這里要注意幾個(gè)問題，首先是“傳染病暴發(fā)、流行”的前提。在平時(shí)，發(fā)現(xiàn)法定傳染病及突發(fā)原因不明的傳染病病例時(shí)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)在報(bào)告的同時(shí)承擔(dān)救治任務(wù)，地方人民政府沒有必要進(jìn)行組織協(xié)調(diào)工作，但在傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，由于出現(xiàn)大量的傳染病病人，需要大量的醫(yī)務(wù)人員和藥品，也需要統(tǒng)籌安排有關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，甚至需要設(shè)立臨時(shí)的傳染病醫(yī)院分擔(dān)救治任務(wù)，這時(shí)就需要地方人民政府開展組織協(xié)調(diào)工作。本法第四十二條的規(guī)定“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織力量，按照預(yù)防、控制預(yù)案進(jìn)行防治，切斷傳染病的傳播途徑……”。在平時(shí)，地方人民政府也沒有采取隔離等控制措施的必要。其次是“未及時(shí)”的時(shí)間要件。在“傳染病暴發(fā)、流行”時(shí)，時(shí)間非常重要，延誤時(shí)機(jī)將會(huì)導(dǎo)致傳染病更大范圍的蔓延，因此地方人民政府必須當(dāng)機(jī)立斷，及時(shí)組織救治和采取控制措施?？h級(jí)以上人民政府在傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，可以采取隔離措施、緊急措施和宣布疫區(qū)三類控制措施。其中隔離措施是可以直接采取，同時(shí)報(bào)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)，因此這里“及時(shí)”不包括報(bào)告時(shí)間。而采取緊急措施和宣布疫區(qū)，必須先報(bào)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)，因此這里的“及時(shí)”是在批準(zhǔn)之后算起。

二、地方各級(jí)人民政府及負(fù)有責(zé)任的主管人員的行政責(zé)任

對(duì)于行政責(zé)任，一般認(rèn)為行政責(zé)任分為行政機(jī)關(guān)的行政責(zé)任、行政工作人員的行政責(zé)任和行政相對(duì)人的行政責(zé)任。其中行政機(jī)關(guān)的行政責(zé)任的形式有：通報(bào)批評(píng)、撤銷、承認(rèn)錯(cuò)誤、賠禮道歉、糾正不當(dāng)行為等。行政工作人員的行政責(zé)任的形式有：行政處分、賠償?shù)?。行政相?duì)人的行政責(zé)任的形式有：行政處罰、行政強(qiáng)制行為等。有的觀點(diǎn)認(rèn)為行政責(zé)任可以分為內(nèi)部行政責(zé)任和外部行政責(zé)任。本條中的行政責(zé)任是行政機(jī)關(guān)和行政工作人員的行政責(zé)任，并不涉及行政相對(duì)人的行政責(zé)任；是上級(jí)人民政府追究下級(jí)人民政府及負(fù)有責(zé)任主管人員的行政責(zé)任，是一種內(nèi)部行政責(zé)任，不是外部行政責(zé)任。上級(jí)人民政府追究下級(jí)人民政府的內(nèi)部行政責(zé)任的方式有：通報(bào)批評(píng)、責(zé)令改正錯(cuò)誤等。根據(jù)《關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》第八條的規(guī)定，上級(jí)人民政府視不同情況，可以對(duì)下級(jí)人民政府有關(guān)主管人員分別處以警告、記過等八類行政處分?！巴▓?bào)批評(píng)”是一種非財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的精神上的懲罰，其與行政處分都是懲罰性的行政責(zé)任形式，而“責(zé)令改正”則是一種補(bǔ)救性的行政責(zé)任形式。

需要指出的是，本條中追究人民政府和負(fù)有責(zé)任的主管人員的行政責(zé)任有一個(gè)漸進(jìn)的過程，出現(xiàn)本條中所列的三種違法情形的，就可以追究地方人民政府的行政責(zé)任，只有出現(xiàn)造成傳染病傳播、流行或者其他嚴(yán)重后果時(shí)，才可以追究負(fù)有責(zé)任的主管人員的責(zé)任。所謂傳播是指?jìng)魅静≡谝欢ǚ秶鷥?nèi)擴(kuò)散，使不特定多數(shù)人感染上傳染病，實(shí)際上造成了傳染病傳播的后果。所謂流行是指一定地區(qū)某種傳染病發(fā)病率顯著超過該病歷年的一般發(fā)病率水平。所謂其他嚴(yán)重后果是指造成人員傷亡或者傳染病進(jìn)一步擴(kuò)大流行區(qū)域等情形。

在修改傳染病防治法的過程中，有的意見主張應(yīng)該明確規(guī)定“領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制”的內(nèi)容，明確規(guī)定如果造成嚴(yán)重后果的，主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)等職等?？紤]到“領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制”是一項(xiàng)規(guī)范政府行為的基本制度，不直通過本法來確立，而且本法已有了追究負(fù)有責(zé)任主管人員責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，因此并沒有采納該意見。

三、地方各級(jí)人民政府負(fù)有責(zé)任的主管人員的刑事責(zé)任

本條中地方各級(jí)人民政府負(fù)有責(zé)任的主管人員構(gòu)成的犯罪是玩忽職守罪，其犯罪構(gòu)成要件如下：

第一，犯罪主體是地方各級(jí)人民政府中負(fù)有責(zé)任的主管人員，也就是負(fù)有責(zé)任的行政領(lǐng)導(dǎo)。

第二，犯罪的主觀方面只是過失，而不是故意。犯罪故意是指明知自己的行為會(huì)發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，并且希望或者放任這種結(jié)果發(fā)生的心理狀態(tài)。犯罪過失是指應(yīng)當(dāng)預(yù)見自己的行為可能發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，因?yàn)槭韬龃笠舛鴽]有預(yù)見或者已經(jīng)預(yù)見而輕信能夠避免的心理狀態(tài)。在本條中，地方人民政府的主管人員不可能希望或者放任傳染病傳播、流行或者其他嚴(yán)重后果的發(fā)生，只可能因?yàn)槭韬龃笠鉀]有預(yù)見或者輕信能夠避免傳染病傳播、流行或者其他后果的發(fā)生。

第三，犯罪侵犯的客體是國(guó)家機(jī)關(guān)正常的管理活動(dòng)，從后果看本罪使得公共財(cái)產(chǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序、公民的人身健康等受到嚴(yán)重?fù)p害，但這是本罪社會(huì)危害性的客觀表現(xiàn)，本質(zhì)上仍然屬于侵犯了國(guó)家機(jī)關(guān)的正常管理活動(dòng)。

第四，犯罪的客觀方面表現(xiàn)為不履行、不正確履行或者放棄履行職責(zé)，使得公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為。傳染病傳播、流行或者其他后果的發(fā)生是追究負(fù)有責(zé)任的地方政府主管人員的行政責(zé)任的要件，但不是構(gòu)成本罪的要件，只有當(dāng)傳染病傳播、流行或者其他嚴(yán)重后果達(dá)到使得公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民遭受重大損失的程度，才追究其相應(yīng)的刑事責(zé)任。參照最高人民法院《立案標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，“致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失”主要是指造成人員傷亡的，包括造成死亡一人以上，或者重傷三人以上，或者輕傷十人以上的；造成直接經(jīng)濟(jì)損失三十萬元以上的，或者直接經(jīng)濟(jì)損失不滿三十萬元，但間接損失造成一百萬元等情形。

需要指出的是，本條及本章其他條文中的犯罪都是行政犯罪，行政犯罪的重要特點(diǎn)是其違法要件的行政從屬性，即客觀行為方式及程度應(yīng)當(dāng)依照行政法的規(guī)定界定，因此本條所講的犯罪就是與本條前部分行政違法行為所對(duì)應(yīng)的玩忽職守罪。同時(shí)，本條并不排除地方各級(jí)人民政府負(fù)有責(zé)任的主管人員，在傳染病防治過程中，其他的違法行為所構(gòu)成的其他犯罪。

第一條　為政府鼓勵(lì)承擔(dān)法律責(zé)任 了鼓勵(lì)、引導(dǎo)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展政府鼓勵(lì)承擔(dān)法律責(zé)任 ，保護(hù)私營(yíng)企業(yè)的合法權(quán)益政府鼓勵(lì)承擔(dān)法律責(zé)任 ，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例。第二條　本條例所稱私營(yíng)企業(yè)，是指由自然人投資設(shè)立或由自然人控股，以雇傭勞動(dòng)為基礎(chǔ)，經(jīng)工商行政管理部門核準(zhǔn)登記從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的營(yíng)利性經(jīng)濟(jì)組織。第三條　各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)私營(yíng)企業(yè)健康發(fā)展，保護(hù)私營(yíng)企業(yè)的合法權(quán)益，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。

各有關(guān)行政管理部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，做好對(duì)私營(yíng)企業(yè)的管理、服務(wù)工作。第四條　私營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，服從有關(guān)行政管理部門的監(jiān)督管理，不得損害國(guó)家、社會(huì)公共利益和職工、消費(fèi)者及其他公民的合法權(quán)益。第五條　私營(yíng)企業(yè)對(duì)其所有的財(cái)產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，可以對(duì)其所有的財(cái)產(chǎn)依法自主決定出租、抵押、轉(zhuǎn)讓或作其他處分。

任何組織和個(gè)人不得侵占、哄搶、破壞、敲詐勒索或以非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收等手段侵犯私營(yíng)企業(yè)的合法財(cái)產(chǎn)。第六條　私營(yíng)企業(yè)合法使用的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，任何組織或個(gè)人不得侵占政府鼓勵(lì)承擔(dān)法律責(zé)任 ；因建設(shè)需要拆遷的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法予以安置或補(bǔ)償。第七條　任何組織和個(gè)人不得侵犯私營(yíng)企業(yè)依法取得的注冊(cè)商標(biāo)、專利等專用權(quán)或使用權(quán)。第八條　任何組織和個(gè)人不得以任何手段非法改變私營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。

私營(yíng)企業(yè)掛靠集體所有制單位或以集體所有制性質(zhì)登記注冊(cè)的，應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)脫離掛靠關(guān)系，明晰產(chǎn)權(quán)，重新辦理登記手續(xù)。被掛靠單位和有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)與私營(yíng)企業(yè)脫離掛靠關(guān)系，并不得阻撓私營(yíng)企業(yè)依法重新辦理登記手續(xù)。第九條　私營(yíng)企業(yè)依法享有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，任何組織和個(gè)人不得非法干預(yù)。第十條　按《中華人民共和國(guó)公司法》和《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》登記成立的私營(yíng)企業(yè)，其股東或合伙人不得有下列行為：

（一）不按股東協(xié)議、公司章程或合伙協(xié)議規(guī)定繳納各自應(yīng)交的出資額；

（二）在企業(yè)登記注冊(cè)成立后抽逃出資；

（三）未經(jīng)股東會(huì)議或其他合伙人同意向外轉(zhuǎn)讓出資；

（四）其他侵犯股東、合伙人權(quán)益的行為。第十一條　私營(yíng)企業(yè)的董事、監(jiān)事、經(jīng)理、合伙人和職工不得有下列行為：

（一）利用職務(wù)上的便利索取或收受賄賂；

（二）利用職務(wù)或工作上的便利，侵占企業(yè)財(cái)物；

（三）利用職務(wù)上的便利，挪用企業(yè)資金；

（四）將企業(yè)資金以個(gè)人名義開立帳戶存儲(chǔ)；

（五）擅自以企業(yè)資產(chǎn)為他人債務(wù)提供擔(dān)保；

（六）不履行企業(yè)章程或合伙協(xié)議的義務(wù)；

（七）泄露企業(yè)已采取保密措施的技術(shù)、生產(chǎn)工藝流程、經(jīng)營(yíng)策略等商業(yè)秘密；

（八）損毀企業(yè)的設(shè)備、工具、設(shè)施等財(cái)物；

（九）法律、法規(guī)規(guī)定的其他侵犯企業(yè)權(quán)益的行為。第十二條　被聘任的私營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員應(yīng)當(dāng)在企業(yè)授權(quán)的范圍內(nèi)履行職務(wù)。超越企業(yè)授權(quán)的范圍從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或因故意或重大過失給企業(yè)造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。第十三條　私營(yíng)企業(yè)可以從事除國(guó)家禁止經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、項(xiàng)目以外的其他行業(yè)、項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)。

鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)從事高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，對(duì)經(jīng)認(rèn)定的高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目，可以享受國(guó)家和省、市人民政府規(guī)定的優(yōu)惠待遇；鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)參與能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和市政工程項(xiàng)目的投資和經(jīng)營(yíng)；鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)從事山區(qū)、海洋等農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)。

鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)參加公益事業(yè)建設(shè)和公益活動(dòng)。第十四條　私營(yíng)企業(yè)可以依法承包、租賃、購(gòu)買、兼并各類企業(yè)，可以與不同的地區(qū)、行業(yè)、所有制的經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人進(jìn)行聯(lián)合經(jīng)營(yíng)。任何單位和組織不得強(qiáng)迫或阻撓。第十五條　私營(yíng)企業(yè)依法可以與外國(guó)和香港特別行政區(qū)、澳門、臺(tái)灣地區(qū)的公司、企業(yè)及其他經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人開辦合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)、合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)，開展來料加工、來件裝配、來樣加工和補(bǔ)償貿(mào)易業(yè)務(wù)，到國(guó)外從事投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。第十六條　私營(yíng)企業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中享有下列權(quán)利：

（一）對(duì)核準(zhǔn)登記的字號(hào)和名稱在規(guī)定的范圍內(nèi)享有專用權(quán)；

（二）依法自主決定本企業(yè)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理制度、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、利潤(rùn)分配、產(chǎn)品銷售；

（三）依法申請(qǐng)并取得專利權(quán)和注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)，有權(quán)申請(qǐng)參加馳名、著名商標(biāo)的認(rèn)定；

（四）依法取得自營(yíng)進(jìn)出口權(quán)；

（五）依法聘用、辭退職工，依法確定工資分配方式和工資水平；

（六）在國(guó)家和省規(guī)定的范圍內(nèi)自主決定本企業(yè)商品價(jià)格和服務(wù)價(jià)格；

（七）憑營(yíng)業(yè)執(zhí)照及其他有效證件在銀行或其他金融機(jī)構(gòu)開立帳戶、申請(qǐng)貸款；

（八）參加政府授權(quán)榮譽(yù)稱號(hào)、先進(jìn)的評(píng)比，參加出國(guó)考察等活動(dòng)；

（九）申報(bào)國(guó)家科研課題、開發(fā)項(xiàng)目；

（十）參加國(guó)家或有關(guān)部門組織的產(chǎn)品鑒定和質(zhì)量認(rèn)證、技術(shù)鑒定、展銷訂貨、文化技術(shù)培訓(xùn)、專業(yè)技術(shù)職稱評(píng)定、國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易洽談會(huì)、商品交易會(huì)及其他行業(yè)活動(dòng)；

（十一）法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。